公共文化服务中政府职责立法研究

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[摘要]政府在公共文化服务中的法定职责根据内容分类可分为政策法规职责、环境营造职责、资金支持职责、人才培养职责、管理监督职责，但在地方立法中出现政府政策法规不完善、环境营造职责不明确、各地资金支持政策不均衡、公共服务建设及管理不健全等问题。文章针对上述问题在理论分析的基础上提出了政府在立法过程中应在制度设计、资金投入、监督管理等方面予以调整的建议。

[关键词]公共文化服务；政府职责；地方立法

一、公共文化服务中政府职责的定位

政府职责是各级人民政府依据宪法、法律和法规的规定，应当依法履行的法定义务。譹訛公共文化服务中的政府职责是政府职责内容之一，但又有其独特之处。依据公共文化内容分类，公共文化中政府职责可分为：1.提供文化设施的职责，文化设施主要是指公共文化服务的建筑物、场地和设备；2.提供文化产品的职责，公共文化产品有广义与狭义之分，广义的公共文化产品包括文化设施在内，在此笔者将文化产品作狭义解释，即包括公共广播、公共电视、公共信息网络在内的文化产品；3.提供文化活动的职责，文化活动是指政府引导扶持、社会参与支持下的重要社会文化形态，多表现为文艺演出、陈列展览、电影放映、广播电视节目收听收看、艺术培训等方式。依据公共文化性质对政府职责的分类，可分为纯公共文化服务的政府职责和准公共文化服务的政府职责。譺訛根据塞缪尔森“公共产品”的理论，可依排他性和竞争性将公共文化服务分为纯公共文化服务和准公共文化服务，纯公共文化是指具有强烈排他性和竞争性的公共文化服务，如广播、电视等。准公共文化服务，指在使用上不具有强烈的、或者说不完全具有非排他性和非竞争性的文化服务，如图书馆、博物馆，这类公共文化服务在群众共享达到一定数量后会产生拥挤性，造成不均衡性。上述分类均有其合理性，但在“公共产品”“其他相关服务”“准公共文化服务”的概念界定上有一定模糊。笔者试图依据政府职责内容分类，将公共文化中政府职责分为以下几类：1.政策法规职责，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出在推进文化体制机制创新的部署中，构建现代公共文化服务体系的时代任务，因此政府在公共文化服务体系建设发展的每个阶段都会提出战略目标；在战略目标引导下，政府及相关部门经过一系列权威性认定提出公共文化发展方向、发展空间等政策性导向；在制定文化政策以外，政府为进一步规范文化市场，保障文化服务的健康发展，还应对相关法律法规加以完善；2.环境营造职责，即文化体制由传统的计划经济体制逐渐转变为市场经济体制，以解决传统文化体制中政事不分、事企不分等问题，优化公共文化服务环境；政府还应维护文化安全，顾全制度利益、经济利益、精神利益三者统一；3.财政支持职责，其中包括直接财政支持，补贴财政支持和优惠税收财政支持；4.人才培育职责，其中包括人才培育、人才管理运用及人才激励等内容；5.管理监督职责，建立绩效考核管理，来实现公共文化服务效益最大化。

二、公共文化服务中政府职责的地方立法考察

（一）公共文化服务中政府职责的地方立法内容对比

我国公共文化服务制度体系构成由宪法、法律、部门规章、地方性法规和规章构成。笔者以《广东省公共文化服务促进条例》（简称《广东省条例》）《江苏省公共文化服务促进条例》（简称《江苏省条例》）《苏州市公共文化服务办法》（简称《苏州市办法》）为考察对象，对其内容进行具体分析。此外，《上海社区文化服务规定》作为地方性法规对基层组织的细化规定，笔者未将其纳入到本次考察范围。

（二）公共文化服务中政府职责的地方立法中的不足

1.政策法规不完善近年来我国各省市虽然制定了相关地方法规，但数量不多，且仅有广东省、上海市、江苏省等几个地区实施了地方公共服务保障法规规章。公共文化服务地方立法有其自身的独特性，以“因地制宜”为例，《广东省条例》第19条规定：在人员流动较大的机场、车站、码头、广场应放置报刊、资料供公众阅览。早在全国第五次人口普查统计资料显示，跨地区流动达4000万人，其中将近有1/3流入广东。对人口流入较大的省市在提供公共文化服务时，在人员流动量较大的场所应加大服务力度；对人口外出较多的地区，应考虑到“空巢老人”及“留守儿童”的需求，在提供公共文化服务时在内容上、时间上予以相对调整。此外，不仅要结合当地特色，还要对公共文化设施的种类、数量、规模、以及布局合理规划。2.政府环境营造职责不明确制度营造方面，虽然我国确定了政府主导、社会参与的原则，但在实践中，由于我国文化体制是在传统计划经济体制的影响下形成，实行的是高度集中的计划管理体制，主要由上级领导或行政机关直接且明确指挥下级部门和人员开展工作。而计划经济这种政企不分、政企合一的体制导致文化事业由政府兴办，国家决定其在国民经济中的比重。这就使得政府对文化事业必然进行直接且微观地管理和全面严格地控制，比如制定产权制度、财务制度、社会保障制度和人事制度等，导致了文化建设投入不足、文化产业发展缓慢、文化体制改革停滞不前。譻訛另外，文化事业单位中的从业人员在传统计划经济的影响下，缺乏竞争意识和观念，加上相关方面人才引进机制不完善，从而难以带动先进的文化产业的发展。政府还应注意文化安全的环境营造。《公共文化保障法》第44条譼訛对这方面有所涉及。但地方立法更关注的是对行为人及对公共文化设施管理不力，破坏、侵占公共文化设施，政府机关、主管部门公共人员职务履行问题，并未对文化安全予以关注。3.各地资金支持政策不均衡以《广东省条例》为例，条例第4章规定了激励与保障机制。但只是规定政府应当对做出成绩显著的单位和个人予以表彰、奖励和税收优惠，激励机制明显只留于表面，更多的是鼓励社会力量捐赠、赞助。笔者认为，在奖励机制并不明确时鼓励市场进入公共文化服务领域，不能起到其预想的效果。《江苏省条例》规定则更为具体，有实际可操作性。譬如简化社会参与审批登记程序，放宽公共文化服务准入条件使社会力量参与进来，采用政府购买、项目补贴、定向资金、贷款补贴等激励方式，使社会力量积极加入到公共文化服务的建设中来。此外，政府部门还引导相关协会、学会、基金会提供相关法律、政策、金融、技术、管理等支持。4.公共服务建设及管理不健全政府在公共文化服务中应当坚持统筹协调，即一方面是在公共服务建设的统筹协调，一方面是公共服务管理的统筹协调。公共服务建设即财力与物力的建设，在建设过程中不仅要坚持便民科学，还应坚持经济节能的理念，因此对于服务设施根据其自身需要来改建、扩建和重建。在公共服务管理上，定期对服务内容更新换代，设施进行检查修理，定期进行考核。《苏州市办法》规定了完善年度案例机制报告、信息公开、群众监督基本制度，笔者认为在此基础上不仅要建立群众监督机制，还应建立财政、审计部门监督机制，使更专业的部门参与进来对公共服务进行监督。此外，江苏省和苏州市皆提出法人治理的结构，即所有权与经营权分离，法人治理可以避免分工不明、权责不清，但在落实过程中却出现很多问题，以公共图书馆为例，虽然其已经成立了理事会，但政府仍然掌控了如直接任命理事长、严密控管活动和经费、要求层层汇报等，导致主体职责不清、改革动力不足等情况。

三、公共文化服务中政府职责的立法的完善

（一）加强政府环境营造职责

制度营造方面，根据公共文化服务的特征，可以把公共文化服务分为两大类，即基本公共文化服务和非基本公共文化服务。这样一来就有必要根据社会公共文化服务的不同类别实行不同的管理方式，政府在提供社会公共文化服务中的职责与作用也需要重新划分并进行进一步科学地界定。譽訛一方面社会参与者需要承担经营性社会公共文化服务里的大部分内容，比如要提供影视节目的制作、销售和发行，出版物的印刷和发行，以及各种节目放映、文化演出、文化中介经纪等文化产业服务。所以，社会参与者既对公共文化服务质量的提高有促进作用，还对建设社会公共道德方面起了推动作用。另一方面因为政府的多重身份，既是公共文化服务的供给者，又是供给主体中的选择者、领导者及监督者。譾訛政府的责任应当从局部上升到全局，逐步淡出基本营利型的公共文化服务，主要供给基本非营利型的服务，不直接供给和选择营利性服务。譿訛文化安全方面，各地政府应当强化文化安全的观念，加强对文化安全的监督，对危害国家安全、社会利益、他人利益的以公共文化为名提供的服务，予以行政处罚，涉及刑事犯罪的，依法追究其刑事责任。

（二）完善公共文化服务购买相关机制

现行地方立法普遍规定了公共文化服务政府购买机制，但与货物采购、工程釆购相比，公共服务具有无形、成本不确定、周期长、专业性较强等特点，不仅项目的管理、评估都存在难度，还会涉及到接受服务者的感受、评价等问题。讀訛为了保证购买公共服务的顺利实施，还需辅之配合一系列相关措施，但我国目前相关政策制度多为原则性、指导性的意见和管理办法，缺乏针对性和操作性，具体实施的制度规定有待进一步补充和完善，如传统公共服务提供制度、与事业单位改革制度、与财政预算管理的衔接等问题。在实践中，政府购买服务开展的领域、数量、内容等，都与政府的计划和要求有较大差距。从分析各省级政府向社会组织购买服务目录中可知，只有少数服务项目社会组织有能力承接，而且主要是会议承办、宣传培训、咨询服务等项目，其他的项目受各种因素影响都还难以承接。这与政府内部各部门对购买公共服务的认识不够有关系，也与有能力承接政府公共服务的社会组织数量严重不足有很大关系。笔者认为，要积极鼓励行业协会、商会公平参与承接政府购买服务，落实改革财政支持方式、税收优惠政策、明确服务事项清单、创新购买服务方式和规范票据管理；要加强监督管理，确保行业协会、商会承接在政府购买服务过程中能够独立执业、客观公正、诚实守信、质优价廉。

（三）明确文化团体准入标准

《江苏省条例》中提出简化审批登记程序，放宽公共文化服务准入机制。笔者认为文化团体准入条件不够严密，对文化团体准入提出以下建议：首先，文化团体应依法设立，具有独立承担民事责任的能力，治理结构健全，内部管理和监督制度完善，具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；其次，社会团体应具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；最后，社会团体应符合无重大违法记录，通过年检并按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单，符合国家有关法律、法规规定以及购买服务项目其他要求。在设立明确的准入标准后，还应考虑到国家鼓励社会参与公共服务的政策，对审批登记程序加以简化，推行网上注册、绿色通道工程，深化一次告之、公示公开，方便社会团体参与到公共服务的建设中。

（四）对公共文化服务实行绩效考核管理

公共文化服务的绩效考核，不仅应关注考核对象，还应当以政府、专家、大众多方位视角加以考核，考核结果与财政拨款挂勾。以公共图书馆为例，考核内容不仅应当包括图书馆馆舍、文献信息资源及设备的考核，还应包括对馆内人员服务的考核。根据服务设施场地面积、馆内文献量、资源更新、技术保障、服务推广等综合进行考核，划清级别，给予财政拨款。文化部门不仅应当建立公共文化服务公众评价和反馈机制，还应加大政府监督和信息公开力度。对在职人员定期进行培训，在评定职称、项目申报、表彰奖励上制定一系列标准。

作者:李俊洁 单位:天津师范大学法学院