社会组织参与公共文化的立法保障

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摘要：社会组织在调整社会关系中起着不可替代的作用,而实现良好的社会关系功能离不开对公共文化权利的保障。这种权利的保障应当与我国宪法第四十七条中公民文化权利的宪法精神相契合。现行的社会组织法规制度严重滞后并制约着社会组织的发展：实体性规范过少，程序性规范不够完善；中央立法不够明确，地方性法规纷繁冗杂。需要通过立法来保障社会组织长期有效参与基层公共文化服务供给，明确社会组织参与服务基层公共文化的法律地位，实现基层公共文化服务供给渠道多样化，破除长期存在的“一元制”文化管理壁垒，满足基层人民群众的文化需求。

关键词：社会组织；公共文化；权利保障

一、社会组织对公共文化保障的可行性分析

近年来，我国加大了对基层公共文化服务的投入，公共文化服务能力得到显著提高，极大满足了人民群众的精神文化生活需要。同时，也使得公共文化服务供给体系建设取得显著成效。但在经济发展的新常态下，公共文化服务体系所应到达的目标要求与人民群众日益增长的精神文化需求仍然相去甚远。在建设法治化国家的语境下，加强社会组织的法治化建设是发挥社会组织参与法治社会建设的前提，也是繁荣发展公共文化服务的内在需求。

（一）良好的外部环境

十八届三中全会强调“激发社会组织活力，正确处理政府与社会关系，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担；支持和发展志愿服务组织，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等社会组织”，十八届四中全会更是直接指出要“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。2016年《公共文化服务保障法》的出台，更奠定了社会组织在其中不可或缺的地位，第四十九条规定，“国家鼓励和支持公民、法人和其它组织依法成立或者设立文化类社会组织，推动公共文化服务社会化发展”。这些重要而明确的要求更与我国《宪法》第四十七条“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助”的精神相契合。主要表现在公民的文化权利属于群体权利，具有明显的非排他性特征，这决定了公共文化服务领域属于不完全竞争的环境，完全由政府或市场提供文化产品反而很难实现公共部门的社会目标。与此同时，社会组织在社会治理尤其是促进公共文化保障方面的作用日益突出，国家实现对公共文化的权利保障离不开与社会组织的良性互动。

（二）扎实的内在基础

除了有良好的政策环境，我国社会组织近10年来的较快发展为公共文化保障提供了较好的现实基础。截至2015年底，全国共有社会团体66.2万个，其中全国共有社会团体32.9万个，各类基金会4784个，民办非企业单位32.9万个。从行政法角度分析，社会组织属于“第三部门”，能够发挥化解社会矛盾，提供社会救助的功能。在建设服务型政府的过程中，社会组织是政府社会治理活动的有力助手，能够提高政府社会治理能力。此外，社会组织也承担相应社会公权力的职能，类似法国的公务法人，实行社会自治，是社会和国家之间的平衡器，维护社会稳定运行。当下中国，社会组织的产生和运行，本身就是为了满足不同群体的不同利益和需要，适应着社会价值多元化的发展趋势，保障社会公民的各项公民权益。社会组织的不断发展及其社会活动的范围不断增大，必然有助于培养公民参与文化，实现公共文化服务的保障功能。

二、我国目前社会组织的立法现状

我国目前关于社会组织的立法散见于国务院部门规章及地方性法规。通过北大法宝网以“社会组织”为标题关键词进行检索，共检索出125条结果，其中部门规章108条，团体规定、行业规定、军事法规、规章及其他17条。这些规章大多以“公告”“通知”的形式作出。2016年，国务院民政部公布了《社会团体登记管理条例》（修订草案征求意见稿）及其说明全文，对1998年通过的该法规内容予以修正和完善。与该条例类似的还有《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等。但值得注意的是，这些法规规章内容过于陈旧与滞后，已经越来越不适应当代社会组织发展的需要；社会组织在参与公共文化服务与保障方面，仍然存在法律真空；同时，相关法规规章法律位阶过低，也会导致其在实践层面困难重重，难以实现其立法本意与应有职能。

（一）现有法规滞后

社会组织登记、管理、监督与评估的法律法规建设相对滞后，并且缺少其对公共文化层面参与的专门性立法。社会团体、基金会和民办非企业单位的登记管理“三条例”距1998出台已将近20年，除《社会团体登记管理条例》在今年有较大的修正，其余条例的许多条款已经不能适应新时期的要求。如《基金会条例》，在包含了几十万个案件的案例数据库里面，没有一个把它作为审判依据，几乎是一部“零适用”法。法规的滞后直接影响社会组织对公共文化的参与，造成社会组织管理方式滞后。目前社会组织采用登记管理的方式，包括备案登记、直接登记、双重登记。实际管理活动中，一大部分社会组织仍然实行双重登记管理，这样提高了社会组织准入门槛，使欠发达地区、民族地区社会组织发展相对滞后，挫伤了社会组织的积极性。故组织重新修订条例，为社会组织的发展营造更宽松的环境，明确社会组织行为规范与权责要求，使其更好地服务于公共文化建设，是我国目前一项十分紧迫的任务。

（二）缺乏公共文化保障设计

虽然我国今年通过了《公共文化服务保障法》，但在社会组织参与公共文化服务立法方面仍然是一片空白。公共文化服务是由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其它相关服务。《公共文化服务保障法》的出台，更是为了推动实现基本公共文化服务标准化、均等化，保障人民基本权益，提高全民族文化素质，补齐文化领域的立法“短板”。而遗憾的是，该法对社会组织参与公共文化服务保障缺乏具体的制度设计，这无疑增加了社会组织参与公共文化服务的难度。而将这一规范交由各个地方进行实施，难免会陷入实践层面的困境。以四川省为例，关于文化类法律文件共计212部，其中91%是地方规范性文件，其中绝大部分未提及社会组织参与公共文化的具体措施与方法。同时可以看到，即便通过地方性规范文件对社会组织参与公共文化服务进行了明确规定，其与《保障法》也很难形成有效的衔接与内在联系，无法达到应有的立法目的。

（三）法律位阶低下软弱无力

迄今为止，我国还没有一部系统的社会组织基本法，更遑论社会组织对公共文化权利保障的参与。仅仅依靠有关行政法规和部门规章来规范，而且其主要内容还是关于规范登记程序的，体现出我国既缺乏对社会组织实体权益的法律规范，也缺乏对社会组织与其它组织及个人之间的权利义务关系的法律规范。而由于实体法的总体欠缺，各地方性法规位阶低下，导致社会组织参与公共文化服务缺乏期待可能。此外，从理论的角度看，宪法与现有的三个行政法规之间存在很大的空隙，条例之上没有上位法，仅仅依靠三部行政法规很难形成有效衔接。不同位阶的法律之间的立法目的与价值取向不同，地方性规定又纷繁冗杂，极度碎片化，难成体系，在适用方面难免会陷入困境。

三、社会组织参与公共文化服务的路径选择

在实践中，许多非营利组织为公共文化服务发挥着重要的作用。民国时期，由著名爱国民主人士黄炎培先生联合蔡元培、梁启超、张謇等人创立的中华职业教育社、中国青少年发展基金会的“希望工程”等，都对普及全民教育、发展我国文化教育事业做出了卓越的贡献。截止2014年10月底，“希望工程”已度过了25个春秋，募集社会各界捐款100.72亿元，资助495万名农村家庭经济困难的学生继续学业，资助建设希望小学18396所。这些教育性的公益组织大多由党或政府部门发起与领导：中华职教社由中共中央书记处领导，中央统战部代管，“希望工程”项目则是由中共团中央发起。其无论是从组织结构上还是自主程度上均受到一定程度的限制。而这些限制，亟需要一部完善的组织法来予以规制和解决。

（一）明确社会组织的功能和法律地位

随着国家与社会的分化、全球社团革命和现代行政制度的改革，社会组织在公共生活中发挥着越来越重要的作用。非营利性和自主性是社会组织的重要特征，非营利性脱胎于古代的宗教和慈善传统，自主性则源于宗教团体和个人对财产的自由支配，最终形成了社会组织独特的管理方式。在现代社会，社会组织延续了人道主义的传统，但社会性更加突出，体现在社会组织逐渐成为一个独立的主体，具有了独立的法人地位，其活动范围也不断扩大，不再限于传统的物质救济，转向各种文化产品的生产和供给，在民主社会的发展过程中具有不可替代的作用。因此，需要公共文化提供和社会治理两个方面对社会组织进行规范。在社会组织参与基层公共文化服务过程中，需要通过法律明确社会组织在个人与公共生活中的地位，在这种关系中，一方面明确《宪法》中公民文化权利的地位以及实现渠道；另外一方面，确立社会组织对文化权利的保障功能，给予相应保护，激发社会组织参与热情。为了提高社会组织文化服务提供的稳定性，还需要通过法律提高社会组织的自主性，这是发挥社会组织功能的关键，主要有社会组织独立的法人地位、财产管理制度以及独立的运行规则。许多社会组织受政府影响甚至直接由政府的职能部门演化而来，由政府部门直接参与管理与领导，因此具有很强的政府性或者本身就是一种依附关系。社会组织虽然自主成立，但对创始人有强烈的依赖关系，组织的人格与创始人的人格区分不明晰，因此需要法律制度予以厘清。

（二）规范社会组织参与公共文化服务形式

对社会组织参与公共文化服务的形式应当有明确的法律规定，这种规定不仅体现在对社会组织权利的保障也当有对其行为的合理性规范。现有的三个条例在对社会组织尤其是非营利组织的监管方面还有许多局限，包括资金财产的透明度、问责制度、信息披露等方面存在严重的不足，公众的知情权无法得到保障，我国的文化类社会组织包括专业文化组织和综合文化组织。后者在组织形式上往往具有相应社会管理职能，进行相关文化研究、宣传活动，在我国目前行政体系中属于事业单位。专业性文化组织主要指生产型文化组织，其利用贴近基层的优势，挖掘、整合文化资源，向政府或者社会提供文化产品。以上便是我国社会组织参与文化服务的基本渠道，通过分析，可以发现这些渠道较为狭窄。拓宽社会组织参与基层公共文化服务渠道是社会组织立法的应然之意。很多社会组织拥有发掘文化资源的热情，但由于登记门槛过高，缺乏相应资金，难以长久生存下去。从制度经济学角度分析，目前较为稳固的文化供给制度提高了社会组织参与公共文化服务的成本，限制了社会组织文化供给能力的发挥。需要通过立法加大在准入、资金等方面的扶持力度，如成都市锦江区,根据本地经济发展情况，采取“先发展、后规范,先备案、后登记”的办法，减少登记时间、会员数量和资金，将一大批社区社会组织纳入登记管理范畴。从而壮大社会组织的力量，为政府向社会组织购买公共文化服务奠定基础，形成长效机制。此外，还需要强化对社会组织监管体系的建设。目前四川省没有对登记部门和业务主管部门的监管职责做出明确的区分，未形成分工明确、相互协调的监管体系。因此，需要加强监管单位综合执法建设，厘清监管部门权责关系，把监管职责落实到位，调动监管部门的监管积极性，保证社会组织能够稳定提供公共文化服务。

（三）加强顶层制度设计，破除政府组织一元化壁垒

社会组织要想发展并活跃于公共文化事业，必须破除体制壁垒，加强顶层制度设计，运用法治思维，发挥“硬法”和“软法”不同的功能，将培育基层社会文化组织作为一项重点工作，从上至下形成立体法律保障体系。笔者认为，这要求未来《中国社会组织法》不仅要作为一部组织法规范，更要作为一部行为法规范；内容方面不仅具有刚性的惩罚性规定，还需要具备大量“指导”作用的柔性条款。重点在于培育社会组织，激励社会组织的发展，通过资金扶助、税收优惠、购买服务等方式培育基层社会组织，对一些边远、贫困地区，鼓励当地居民自发组织成立文化组织，由政府提供资金帮助和培训，吸引一些大型文化组织在边区成立分支机构，带动当地文化事业的发展；管理体系方面，下放业务主管单位，简政放权，如将街道办单位作为一些社会组织的主管单位，提高我国社会组织主管部门的管理效能，主动了解基层人民群众的文化需求，实现文化服务精准供给，做到“点对点”文化服务。为了提高文化服务效果，还应当建立起完善评估制度，对社会组织参与公共文化服务的项目与效果实行评估，把社会组织纳入到信息化管理体系当中。其中，社会组织的关键信息应当做到公开、透明，以保证文化服务提供及时有效，通过法律规范，形成对社会组织的规范性压力。对于评估优异者，给予奖励；对不合格者，进行相应惩戒。

（四）增能赋权，激发文化组织发展的内在动力

整合文化资源，就地取材创造人民群众喜欢的文化产品是我国公共文化未来的发展方向。市场经济条件下，各种资源要素的配置随着资本的流动而流动，最终造成我国公共文化服务供给的不平衡，发达地区文化服务充盈，而一些边疆、民族、贫困地区较为匮乏。并非两个地区间文化资源存在差距，而是文化资源开发能力不同。我国基层特别是边远地区文化存量很大，如红色文化、少数民族文化、地方风俗非常丰富。由于交通不便和历史原因，造成这些地区文化资源整合能力不足，外部文化难以为当地居民接受。因此，需要针对四川省基层文化资源分散、粗放的特征，进行深度发掘和整合，提高文化服务效能，满足当地人民群中的文化需求，释放一些地区特别是老少边穷区域的文化能量，提高基层公共文化自我“造血”能力。社会组织助力基层公共文化服务，需要通过内部和外部两个方面盘活基层文化存量，吸引外部资本进入基层，由社会组织对地方分散的文化资源进行整合，如组织一些乡村地区成立专门的文化团队，进行演出宣传，形成具有地方特色的文化项目。法律层面，相关政策法规通过财政、税收、技术等手段支持与规范企业、社会组织的行为，为社会组织激发自身活力创造良好的环境，铺平道路，有效开发利用地方文化资源，满足这些地区人民群众的文化需求。

四、结语

基层公共文化服务供给体系中，社会组织具有不可替代的作用，中央和地方出台的各部文件均给予了足够的重视。目前，我国基层文化服务存在发展不均衡，法规建设落后，文化供给模式单一的问题，特别在一些边远地区，文化供给存在结构性问题，社会组织独有的优势可以弥补基层政府和市场在文化供给方面的不足。发挥社会组织公共文化服务的作用，需要法律法规给予社会组织明确的法律地位。社会组织立法必然会对文化组织促进公共文化服务提供极为重要的法律保障，既要破除现有的体制壁垒，又要创新文化服务的新形式。赋予文化组织充分的独立发展权，在实际运营中加以规范，体现立法实质，这才是社会组织法立法对文化组织参与公共文化服务的意义所在。

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作者:刘雨辰 单位:四川大学法学院