共享经济发展的政府监管困境研究

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[摘要]随着信息技术的不断发展,共享经济作为一种新的商业模式孕育而生。共享经济革新了市场结构与劳动关系,改变了人们的生产和生活方式,提高了闲置资源的利用效率。然而,市场机制下的共享经济仍有不可自我调节的缺陷,这在一定程度上会阻碍市场经济的健康发展,这就需要政府采取措施对经济活动进行监管。通过分析共享经济的内涵和内在逻辑,及其对社会和经济产生的影响,提出政府监管所面临的困境及治理措施。

[关键词]共享经济;政府监管;困境;对策

近年来,随着现代科技尤其是移动互联网、大数据等技术手段的深入发展,“互联网+”在经济领域产生了颠覆性的影响。共享经济这一新兴的经济模式正是在这样的背景下应运而生。共享经济最大的特点就是借助信息技术加速闲置资源、信息和知识的交流与共享,从而使资源利用实现最大化,提高资源的配置效率,实现协同消费,对我国目前面临的产能过剩、个性化需求,推进供给侧改革,激发社会的创造力和创新力,促进社会经济的可持续发展具有重要的时代意义。然而随着共享经济的产业规模的不断扩大和深入,作为经济宏观调控者的政府面临着巨大的挑战。以交通行业为例,交通运输是我国共享经济中发展较为突出的领域。从“滴滴打车”、“Uber”到“一夜成名”的摩拜、OFO等共享经济模式为人们的出行带来便利的同时也带来了新的监管问题,各级政府试图用传统的管理方法对其进行监管,却受到社会公众的争议,越来越多的问题凸显出来,政府必须在鼓励行业创新的同时进行有效监管。然而如何创新监管方式,实现有效治理,对共享经济未来的发展至关重要。

一、共享经济的概念界定

共享经济(sharingeconomy)这一概念最早是由美国社会学教授马科斯•费尔逊在1978年发表的一本关于协同消费的专著中提出的。随着互联网技术的不断成熟,共享经济模式应用的领域越来越广泛,与其相关的理论和研究也不断增多。业界学者基于不同的研究方向和方法对共享经济内涵的理解也有所差异。从国外学者的研究维度看,共享经济创始人罗宾•蔡斯[1]在《共享经济:重构未来商业模式》中提出:共享经济是一种过剩产能+共享平台+人人参与,形成崭新的“人人共享”模式;Botsman和Rogers[2]在《我的就是你的———协同消费的崛起》一书中认为协调消费是在互联网上兴起的一种全新的商业模式,它打破了传统的商业模式,开创了一种新的消费方式;我国近年来对共享经济的理论研究成果呈逐年上升的趋势,其中对共享经济概念的代表性观点主要包括:汤天波和吴晓隽[3]认为共享经济是以信息技术为纽带将商品、服务、数据或技能等产品的使用权在不同主体间进行共享的经济模式;马强[4]提出共享经济是指个人或者机构借助第三方平台把闲置资源有偿的提供给需求者,供给者从中获得报酬,而需求者利用资源创造价值。综上所述,本文将共享经济的概念界定为:共享经济是指资源或商品的拥有者通过移动互联网平台将闲置资源的使用权有偿出让给他人,满足他人需求的同时自己也获得报酬,在共享经济下人们追求的是物品的使用价值,而非物品本身的价值,这一经济模式更新了人们消费观念,提高了闲置资源利用率,使人人在共享中受益。

二、共享经济发展中政府监管的内在逻辑与理想状态

(一)共享经济发展中政府监管的内在逻辑分析

共享经济发展对于传统经济模式产生了极大的冲击,从而激化和衍生了潜在社会矛盾。共享经济作为一种全新经济模式,不仅为人类生产和生活带来了极大的便利,还提高了资源利用率。然而,应该意识到共享经济同样是市场经济的产物,在发展过程中同样具有双面性。共享经济在开创新的经济模式的同时,也打破了传统的经济模式。主要表现在三个方面:首先,行业形态。新的经济模式是在淘汰旧的技术和生产体系基础之上产生的,这就使新旧行业之间展开激烈的竞争,而这种竞争无疑就是新的技术、新市场、新服务的竞争,而共享经济为企业带来新的市场需求和利润,为消费者带来更多的产品,这就使传统企业受到挤压,企业员工的生存受到威胁。例如,网约车的迅速发展使传统的出租车行业受到挤压,出租车司机生存受到威胁,两者矛盾激化导致出租车司机罢工、甚至围堵专车司机,对社会安稳造成很大影响;其次,市场结构,共享经济平台的搭建初期需要大量的资金投入,这就会导致市场份额被少数企业占有,他们形成新的垄断势力从中赚取高额利润;最后,劳动关系,新型的劳动关系下,人们摆脱了雇佣关系的束缚,可以自行安排工作时间和地点,更加具有灵活性。与此同时,劳资双方也就不存在责任承诺,劳动者的养老、医疗、住房等基本社会需求得不到保障[5]。市场失灵是市场经济发展的规律使然,共享经济给经济和社会领域带来的新的问题无法通过市场自我调节,共享经济也同样存在市场失灵的情况,这就需要政府实行强有力的手段进行监管,维护市场秩序,确保共享经济的有序发展。然而,创新的速度总是领先于法律和制度的制定,共享经济的产业模式颠覆了传统的产业模式,如果继续使用原有的监管模式,可能会对新的经济模式产生阻碍,影响共享经济的健康发展。

(二)共享经济发展中政府监管的理想状态

共享经济中政府监管在最优点时,共享经济和产业的创新积极性被充分激发一旦跨越这个点,创新的积极性因规则的限制逐渐下降。简而言之:存在规则鼓励参与者创新,但如果存在太多规则会抑制参与者创新。正确处理好产业创新与政府监管之间的关系是共享经济发展的关键所在。创新性的商业模式对传统产业是一种颠覆,如果用传统的监管模式来管理,很可能对创新模式造成束缚,但如果我们任由其发展又会引发更多的法律、行业垄断、社会保障等问题。因此政府在监管过程中要以法律法规为底线,为新的商业模式提供制度保障,促进创新型经济模式的健康发展,同时在公共利益受到威胁时,政府要“管得住”,及时采取措施,避免创新形式下的企业或个人危害公众利益。在新的经济模式下,政府需要结合新的产业模式,创新管理方式,转变思路,为共享经济的发展提供制度保障。

三、共享经济发展中政府监管面临的困境

第一,政府监管的法律困境。共享经济具有跨行业、跨地区和网络化的特点,现行的法律法规已经不能适应新经济模式的发展,而大多数行业领域并未出台相关法律制度来规制共享经济的发展。共享经济在发展过程中,在安全、信用、税收等方面的监管缺少法律依据,相关法律法规存在大量的空白点。例如,2015年4月,根据现行相关法律法规规定私家车未取得经营许可证从事运营活动是违法行为,Uber被认为是非法经营,北京市交通执法大队依法对其车辆进行扣押并开出罚单,这一事件在社会引起严重争议,也不得不令政府开始思考现行法律对共享经济发展的影响。如果继续用过时的法律法规对共享经济的企业进行监管势必会阻碍新的经济模式的创新与发展。此外,现行的法律法规也无法界定人们在交易过程中遇到风险事故的责任问题,消费者的利益多次受到伤害,得不到相关法律的保障;同时,现行法律法规无法对网约车、房屋短租等以互联网为平台的新的商业模式的税收做出规定,出租车与网约车、酒店与民宿之间存在不公平的竞争,这势必会造成社会的不满。共享经济这一新的商业模式,在发展过程中凸显出越来越的问题,对现行的法律法规发起了挑战和威胁,政府监管必须有法可依,这就需要立法机关对法律法规进行不断完善,监管部门同时也要创新监管方式,从而制定出适合共享经济发展的法律制度,使其在法律的保障下健康发展。第二,政府监管的治理能力困境。共享经济在发展初期就展现出强大的生命力,它打破了传统的市场体系和劳动关系,开创出一种新的经济模式,同时也对政府的治理体系和治理能力提出了挑战。一是政府对大多数共享经济的市场运行规律认识不到位,治理政策的制定缺乏科学性,市场监管理念和监管方式落后,现有的监管理念跟不上市场危机的发展,例如共享单车在发展初期受到了公众的一致好评,但随着需求的增加越来越多的企业看到有利可图纷纷投入市场,大量的共享单车涌上街头,反而影响了交通,造成严重的资源浪费,而当政府的相关部门意识到问题的严重性时已经造成了这种局面,这就是由于政府监管的滞后性。同时还存在共享经济平台以巨额的价格补贴为竞争手段,用恶性的竞争方式来抢占市场,用户将共享产品非法占有等问题。二是政府在发挥共享经济主体的活力和创造力的治理观念和能力上还存在较大差距。政府在对共享经济主体的监管中职能转变不到位,对共享经济主体管制过严过深,甚至干预经济活动,直接进行资源的配置,同时对市场主体监管不到位,造成消费者权益受到侵害,共享平台的企业与用户之间责任界定不清;三是政府监管机构和现行政策还不能为共享经济主体的发展提供保障,不能证明其合法性,致使大多数企业被“依法”查处。以“滴滴打车”为代表的网约车在发展初期曾被认为是“非法运营”,而这种新的经济模式不适合再用传统的监管模式,这样不仅会限制该行业的发展,而且会影响该行业从业人员的积极性和创造性,不利于市场经济多样化的发展。第三,政府公共服务供给困境。政府公共服务供给困境主要体现在三个层面:首先,共享经济基础设施建设相对滞后。共享经济的发展凭借的是互联网平台,然而我国互联网基础设施建设不均匀,城乡之间存在较大差距,网络运行平台存在安全隐患造成个人用户信息泄露、人身和财产安全受到威胁;在交通运输领域主要表现为车辆停放缺乏规范,缺少停车位,尤其是共享单车的停放问题最为严重,由于没有固定的停车点,人们将自行车随意停放占用消防通道和人行横道,造成城市交通更加拥挤;其次,共享产业从业人员社会福利保障体系不健全,由于共享经济行业本身存在很大的灵活性,相关的从业人员可以同时从事多份工作,并且与共享经济平台不存在雇佣关系,同时也就失去了传统工作岗位所提供的养老、医疗、住房保险等基本社会保障;最后,共享经济与产业发展人才支撑体系不健全。科研教育投入较少,对共享经济模式下产生的新的行业、技术、经济规律等研究不足,共享经济的进一步发展需要大量的技术和人才投入,专业研发互联网技术、GPS定位技术等高端技术人才较为稀缺,主要靠企业内部自主研发,政府对科研方面的较少,高校人才储备力量薄弱,虽然开设了相关课程,但学生的实践能力和创新能力都比较差,不利于共享经济的进一步发展。第四,共享经济信用监管困境。共享经济交易模式的基础是信任,用户和服务的提供者之间进行交易首先要信任对方,而我国信用体系建设还处于初级阶段,共享经济的出现对信用体系的完善提出了更高的要求。我国信用体系建设主要存在的问题:一是传统的征信系统覆盖面较小,无法为共享经济主体提供全面的信用信息,据相关数据显示,截至2013年底,央行个人征信系统中有信贷记录的自然人约3.4亿人左右,不到总人口的1/4,并且央行征信数据库所收录的信用信息多与银行所提供的金融服务有关,而那些未发生过金融借贷活动的人信用情况无法获取,第三方信用评分发展滞后,共享平台大多都依靠商业征信公司和评分系统对失信行为进行约束,虽然有一定效果,但也存在作假现象,不利于共享经济平台的持续发展[6];二是针对信用体系建立的法律法规缺失,惩戒机制不健全,这就会对失信者的约束不足,不能形成强有力的法律威慑,例如共享单车遭到破坏、短租房间物品丢失或遭到毁坏等问题,共享平台大多数采用禁用或者封号等措施,并未给予失信者一定的经济或法律惩戒,失信者意识不到问题的严重性,导致破坏行为屡次发生,必须引起相关部门的重视;三是共享经济主体和用户的信用意识缺失,社会对信用的教育和宣传力度不够,人们的道德观念还比较模糊,社会整体的信用文化和信用环境还需进一步提高和完善。

四、共享经济发展中政府监管创新路径选择

(一)健全共享经济法律法规体系

“法者,天下之程式也,万事之仪表也”,政府对共享经济的监管必须有法可依,通过立法为共享经济的发展提供良好的市场环境,相关部门应该尽快出台针对共享经济发展的法律法规,规范共享经济平台的经济活动和运营边界,为合法的共享经济主体“正名”,对非法的共享经济平台要依照法律依法取缔,行政审批机构要严格按照法律建立审批机制,尤其是对互联网平台的监管,加快网络信息安全立法,为用户的信息和财产安全提供法律保障。依法建立关于共享经济主体的税收制度,对新创的共享经济主体给予减税免税的政策支持,但同时政府为共享经济平台提供了被正式认可的法律和制度保障,平台也需要缴纳相应的税款以保障政府提供更好的公共服务。同时要注意的是,政府制定法律法规前要亲自深入市场进行调研,了解共享经济平台的发展现状后制定法律法规,并且要先进行试点,及时发现法律缺陷并进行调整,随后在全国范围内推广,尽量避免对经济主体造成不必要的“伤害”[7]。

(二)提升政府现代化治理能力

经济发展形式呈现出多元化的特点,共享经济需要新的治理理念,这就要求要政府不断优化政府职能,理顺共享经济发展中政府与市场的关系以及政府在市场中的地位,建立一个以政府为主导多主体参与的治理格局。政府在治理格局中处于核心地位,政策的制定直接关系到共享经济未来的发展,因此政府在治理过程要咨询多方意见,简政放权,充分发挥社会组织的作用,鼓励共享平台企业组成专业的行业协会,主动承接政府转移出的部分职能,实现自我治理,给企业更大的发展空间。新的经济模式下,政府不再是唯一的治理主体,政府需要创新治理理念,实现多元化、多主体治理,通过动员利益相关者共同为共享经济的治理找寻最合适的解决方案[8]。例如,Uber与当地政府合作利用经济活动中的数据来分析人们的移动规律,并将这些数据交给政府进行研究,这对于解决城市道路拥挤提供了很大的帮助。共享经济的发展是基于互联网平台和大数据等技术,这就要求政府要借助现代化的技术手段来提高对市场经济的监管水平,利用大数据对共享平台的风险和发展趋势进行预估,提前做好防范措施。

(三)健全共享经济公共服务保障体系

优质的公共服务是保证共享经济健康发展的重要保障,共享经济的迅速发展离不开良好的公共服务,政府应该从以下三个方面着手:首先,优化基础设施建设,加强互联网设备在农村的建设,缩小城乡之间发展差距,加大对互联网安全技术的研发和利用,确保用户的信息安全;同时,城市基础设施的建设要满足共享经济的个性发展,优化配套服务,例如,共享单车的停车位的解决,共享物品的公共设施建设等。其次,随着共享经济的发展我国自由职业者的数量逐年增加,政府必须解决共享经济平台从业者的社会福利保障问题,为共享经济的持续发展解决后顾之忧,这一点我国政府可借鉴欧洲国家的做法,无论人们的工资是通过何种方式获得的,政府要将社保、医疗保险、休假、工伤补偿等基本权利惠及每位公民,保障公民的基本权利;同时促进平台电子合同的建立,当出现利益纠纷时,平台员工可以凭借电子合同维护合法权益。通讯作者:佟林杰,E-mail:tonglinjie2009@163.com。最后,政府加大科研教育的投入,大力支持和发展我国自主研发计算机软件技术,GPS定位技术、信息安全技术等高端技术,同时,鼓励企业与高校或科研机构合作,开发新的产品和技术,将科研成果投入到实践当中,企业可以引进高校人才用于技术研发,政府要给予高校和科研机构政策和资金方面的支持,鼓励高校开设相关课程和专业,为共享经济行业储备人才,给予共享经济人才和技术上的支持。

(四)加快推进社会信用体系建设

完善我国信用体系的相关法律法规建设,尤其是对征信法律制度的完善,在法律上明确规定信用信息的采集和使用的范围,立法上保护个人信息安全,同时立法上要加强失信惩戒力度,将用户在共享经济中的失信行为与征信记录挂钩,失信所产生的严重后果会在一定程度上约束人们的失信行为。在信用体系的建设中,政府可以与企业合作,完善涵盖多方面的信用信息体系,利用互联网技术和大数据、云计算等现代技术,整合信用平台的数据,建立一个企业与政府共享的信息合作平台,打破信息壁垒,形成一个全国统一的信用信息平台。同时,不断推进第三方信用评分体系建设,目前我国有芝麻信用、腾讯征信、考拉征信等8家机构获准开展个人征信业务,政府要对信用评分机制制定统一的标准,树立“信用就是财富”的理念,并在全社会推广信用评分机制,使人们意识到信用的价值,从而提高资源利用率,减少失信行为的发生。此外,“法安天下,德润人心”,“法治”与“德治”相辅相成,政府使用法律的强制性手段时,同时要发挥道德的教化作用,以道德滋养法律。在全社会弘扬中华民族诚实守信的传统美德,将信用教育纳入日常中小学教育课程中,同时发挥媒体的宣传作用,加大信用的宣传,发挥诚信模范作用,使信用观念深入人心,在大学注重信用管理人才的培养,开设信用管理相关专业,为信用体系建设及教育培育储备人才。

[参考文献]

[1](美)罗宾•蔡斯.共享经济:重构未来商业新模式[M].浙江:浙江人民出版社,2015.

[2]BotsmanR,RogersR.What’sMneIisYours:theRseofCllaborativeCioonsumption[M].HarperBusiness,2010.

[3]汤天波,吴晓隽.共享经济:“互联网+”下的颠覆式经济模式[J].科学发展,2015(12).

[4]马强.共享经济在我国的发展现状、瓶颈及对策[J].现代经济探讨,2016(10).

[5]孙宇昊,张鸽.共享经济中的政府治理[J].中国发展,2017(01).

[6]邵鹏.社会交融:共享经济时代金融新格局[M].北京:企业管理出版社,2016.

[7]孙经纬.政治“合法性”的危机与重构———兼论国家治理现代化进程中的政治合法性[J].燕山大学学报(哲学社会科学版),2017(01).

[8]单蕊,李景春.论道德责任困境及其治理方略[J].燕山大学学报(哲学社会科学版),2014(03).

作者:盖宏伟 郭诚诚 佟林杰 单位:燕山大学文法学院