自贸港大数据管理开放思考探析

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［提要］海南自由贸易港建设过程中的政府治理与政府决策，需要政府大数据战略支撑，政府大数据的管理水平与开放程度决定海南发展速度。通过着眼国内外政府大数据管理与开放发展现状，发现海南政府大数据管理与开放面临的问题与挑战，并提出相应对策建议。

关键词：政府大数据；数据管理；数据开放；海南

自由贸易港大数据时代，数据是资源也是资产。大数据既指大数据技术，也指在大数据技术应用历史中衍生出来的大数据思维；它是推动经济、文化、科研等领域进步发展的源动力之一。大数据对政府公共事务处理水平具有强大的提升作用，政府对于大数据的应用及数据开放共享程度，对现代社会的诸多方面有着举足轻重的影响。为发挥海南独一无二的区位优势，唤醒海南发展的内在动力，实现海南经济、政治、文化多领域高速发展的新飞跃，党和国家领导人先后提出要探索建设自由贸易港，实现高水平对外开放，并强调要统筹实施网络强国战略、大数据战略、“互联网+”行动，推动大数据和实体经济深度融合。为响应国家要求，2019年5月23日，海南成立了全国首个以法定机构形式设立的省级大数据管理局。由此可见，中央和海南政府对海南岛现代化建设的高期许、高标准与高要求，明确了海南引领新时期全面深化改革开放的风向，明确了推进海南现代化经济体系及海南自贸港建设的决心，预示着海南经济特区改革开放新的使命。探讨如何发挥大数据在海南自由贸易港建设及全面深化改革工作中的独特优势，唤醒海南的发展潜力，寻求政府数据管理与开放建设的途径，从而实现海南绿色、快捷、持续、高质的发展，显得尤为必要。

一、大数据与大数据思维

大数据（bigdata），通常是指无法在可容忍的时间内用传统IT技术和软硬件工具对其进行感知、获取、管理、处理和服务的数据集合，也被认为是一种用新模式才能发挥潜力的信息资产。麦肯锡全球研究认为，大数据特征可概括为4V，即海量规模（Volume）、快速流转（Velocity）、多样类型（Variety）和价值密度低（value）四大特征。“大数据”这一概念，最早是何时由何人提出，目前学术上仍未达成共识，而“大数据”正式登上人类社会发展舞台并引起广泛讨论的契机则是2008年英国《自然》杂志于9月推出的一系列文章，其内容涉及大数据运用于政治行为的争论、大数据存储技术、大数据技术应用等方面。大数据正在推动一场革命，我们添加或更新设备、改革组织关系、定义新的生产关系，这些工作都是在“以数据为本”的认识基础上推广开来的。大数据技术与思维正不断地对传统的工业生产、经济管理、科学思维等方式造成冲击，并引领政府的数据管理、工作思维、组织结构、流程规则等方面带来改革浪潮。

二、提升政府数据管理水平与开放程度的意义

（一）提升政府数据管理水平。第一，通过调整部门数据结构、规范数据标准、统一数据口径、优化技术指标等方式，提升政府公共服务工作的效率与质量；第二，将大数据思维灵活运用于政府数据管理事务中，有利于及时发现工作问题、优化并改进工作流程机制、创新服务思路、提升决策水平等；第三，通过前述方式，结合政府工作过程中对原始数据的进一步挖掘，提升数据质量，提纯数据价值，整合有效数据，从而降低时间、资金费用等成本；第四，通过大数据监控监管，有利于对组织机构中的贪污腐败、庸政懒政等问题做到早发现早解决，维持组织政治纯洁性，确保组织机器能高效可靠地运转；第五，提升政府数据管理水平所带来的种种好处，迫使政府更积极地去打破内部组织壁垒，提高部门机构间信息数据流转效率，推动机构重组与优化升级工作。

（二）提升政府数据开放程度。第一，“打开天窗说亮话”，数据开放促使数据资源整合，打破传统组织模式产生的“数据孤岛”问题，提升数据资源利用率；第二，通过面向政府内部以及面向社会大众的电子政务APP等数据开放平台，实现部门机构、社会组织、社会公众的海量、多样、快速、安全、高质、低成本的数据信息交换，简化工作流程，减少部分数据采集、挖掘、处理的工作量，提升政府工作效率；第三，政府数据开放减小了企业、个体经营者的数据获取成本，激发社会创新活力，刺激人才、技术、资金等资源向特定区域的汇集，有利于地方经济的重振与发展，也有利于地方经济结构调整；第四，政府数据开放能保障社会大众的知情权，方便大众对政府工作的监督，同时政府也能快速收到大众对政务工作的相关反馈，从而提升服务质量，由此形成的闭环机制不仅能充分提升大众认同感与参与公共事务的积极性，而且为政府改善工作质量提供数据支撑，对营造风清气正的社会风气有积极影响。

三、国内外政府大数据管理与开放发展状况

数据开放方面，国外学者很早就注意到数据开放对于人类社会发展的重大意义，一些国家政府也在积极跟进大数据发展现状以图强图变。在美国，面对社会力量与国会的双重压力，政府于2006年协助华盛顿“OMB”监督组织推出了美国首个公共支出数据开放网站Fedspending.org。2007年，美国USAspend－ing.gov网站上线，成为美国联邦政府公共支出信息的门户网站。2009年，奥巴马签署总统备忘案《透明和开放的政府》，同年，美国政府推出全球首个一站式的政府数据共享平台Da－ta.gov。美国率先开放举措在世界范围内掀起一股政府数据开放的风潮，英国、法国、日本、新加坡、韩国、加拿大、挪威、肯尼亚、澳大利亚等国家陆续了类似的平台；2011年9月20日，美国、英国、挪威、墨西哥、印度尼西亚、菲律宾、巴西、南非等八国发起成立“开放政府联盟”，目前全球已经有超过60个国家加入该联盟。数据管理方面，尽管当时与电子政务相关的技术已在美国政府内普遍运用，但《透明和开放政府》和《开放政府指令》两份文件在数据方面又着墨很少。2012年，美国正式《大数据研究和发展倡议》，期望通过大数据提升美国提炼数据并获取信息的能力，提高国家的危机应对能力。该倡议书的，标志着大数据已经上升成为美国在计算服务领域的国家战略。英国政府于2012年颁布《政府数字化战略》、2014年实施《政府数字包容战略》、2015年启动“数字政府即平台”计划，助推英国政府一跃成为全球表现最为卓越的数字政府；2013年澳大利亚联邦政府《公共服务大数据战略》；日本于2012年了电子政务开放数据战略草案和《面向2020年的ICT综合战略》，并在2013年提出“通过大数据和开放数据开创新市场”行动计划。我国在政府大数据管理与开放领域起步较晚，在第四版《全球政务开放数据晴雨表》中，我国政府数据共享排名仅为71位，但近些年来陆续从国家层面提出大数据发展战略，如《促进大数据发展行动纲要》明确提出要将大数据作为提升政府治理能力的重要手段；《国家信息化发展战略纲要》提出要加强经济运行数据交换共享，建立健全相关法规制度。这体现了我国对于大数据技术的重视以及对依靠大数据发展前景的认同与信心。近年来，国家推行了一系列推动和保障政府数据开发管理与开放的举措，2014年上海率先实行政府数据资源向社会开放；同年2月份，广东省提出设立广东省大数据管理局；贵州、重庆、内蒙古、陕西、湖北等地都提出建设大数据和云计算产业基地的计划；2015年4月，国家发改委在部委中首家专门成立了大数据分析中心———国家发改委互联网大数据分析中心，全面支撑国家发改委宏观调控和重大决策。虽然目前我国许多省份和地区在政府大数据管理与开放方面有所建树，但总的来看，我国在该领域相比先行一步的英、美等国家仍有一定差距。

四、海南大数据管理与开放面临的挑战

（一）政府开放数据力度存在不足。信息时代，海南各地区各领域不断发展，却也时常面临“数据匮乏”的窘境，这是由于数据本身特征所产生，并最终由人为因素造成，比如因制度、部门保护主义或小团队利益等人为因素造成数据分散的“数据割据”现象，或因为技术差距和遗留问题等形成的数据分散与无法集中共联的“数据孤岛”现象，以上两种现象常常相互交织在一起，造成政府开放的数据存在数据容量、种类、质量、粒度、结构等技术性缺陷，原始数据开放、数据开放渠道、数据安全工作等政府数据业务难以全面深入开展。

（二）政府数据集成与提炼水准有待提高。政府部门持有的数据多来源于社会与市场，其数据形式、种类虽繁多，但大致可分为结构化数据或非结构化数据。非结构化数据在社会数据中占有绝大部分比重，相比于结构化数据更加混乱难以管理，给数据分析与挖掘工作带来了极大的困难。海南政府单位在长年实践工作中，保存的数据多为文本和表格，检索效率、重复使用率低，还包含着部分无用内容，为非结构化数据。如何将这些数据进行提炼并进行统一的“结构化”是当前海南政务管理与大数据处理过程中需着重解决的问题。

（三）政府大数据相关法律法规与细则条例不够完善。虽然社会反映的数据信息数量庞大、杂乱无章，但通过数据挖掘与分析，可以提炼出有价值的数据，将这里面的信息片段加以组合，就能达到个人或组织较完整的资料，其中就有涉及侵犯个人隐私或数据安全的内容，这样的安全风险一直存在，需要相关部门与责任机构确保数据安全与个人隐私安全前提下进行大数据开放与利用。2019年11月正式实行的《海南省大数据开发应用条例》完善了海南政府大数据机构组织体系、责任划分、工作内容，以及产业促进、数据安全等方面的规定，但由于是地方性法规，内容相对较笼统，海南政府大数据需要更为全面、详细的法律法规与细则条例，进一步完善政府大数据管理需要配套相应的大数据领域法律法规的支持，以满足海南全面深化改革工作与自由贸易港建设发展的需要。

（四）大数据人才储备不足。在全国各大院校专业设置中，大数据专业在2016年才首次设立，严格来说，大数据人才短缺是一个在全国范围内的普遍问题。数联寻英2016年的《大数据人才报告》显示，当年全国大数据人才仅46万，从2018年至2020年，大数据人才缺口将达到150万。海南大数据管理与开放体系虽然初显雏形，但是想要在发展之路上稳步前行，急需众多大数据领域技术过硬并具备多领域知识技能的复合型人才。

五、海南大数据管理与开放对策建议

（一）控制数据安全风险的前提下加大数据开放力度。任何事物的开放都伴随着安全风险，政府大数据的开放要经过风险计算与风险结果判定，对不可接受的风险要先行风险处置以降低风险，再进行风险评估，确定残余风险是否可以接受。海南政府要在以上基础上加大数据开放力度，提升数据开放容量、种类、质量，弥补粒度、结构等技术性缺陷，增加原始数据开放、数据开放渠道，降低企业成本与公众参与社会治理的成本，提升社会活力与政府公信力。

（二）建立健全政府大数据管理体系。应强化数据集成工作，建立统一标准，对收集的数据要及时完成数据结构化工作；积极采取措施手段，如加强宣传，按照技术、服务、规划统一的要求建立体系，消除“数据割据”、“数据孤岛”现象；加强数据挖掘与分析能力，引进、建立机器学习引擎，用于城市泛在基础数据的数据采集、数据集成、数据挖掘加工、模型选择、算法运用、布局应用等阶段；采取企业化管理，合理布置物力及人力资源；对体系运营成本以及产生的社会收益进行评估，评估不理想的要及时调整机构体系，或增减、变更机构职能。

（三）加强与社会力量间的交流合作。加强与社会商业企业的交流合作，采取协同开发、联合管理的模式，在合法合规的前提下共享数据资源，学习企业开发技术，吸取企业管理经验，提升大数据管理水平；引导公众参与政府大数据建设工作，学习国外成功经验，建立开放的大数据学习交流平台与社区，举办大数据开发等有奖竞赛，激发公众创新力与参与力；深化国内外各领域交流合作，引进先进的大数据管理技术，借鉴国内外各地成功的大数据管理案例及经验，结合海南本土实际，创新开发本土特色的海南自由贸易港大数据管理技术与模式。

（四）引进、培养大数据人才。开展大数据素养教育工作。扶持大数据产业企业，鼓励企业进行网络化、数据化、平台化改革，增加大数据相关的工作岗位；细化大数据教育内容，增设大数据与其他产业的复合型专业，增加各高校大数据专业的教育投入，培养大数据复合型人才；制定优惠政策，落实相关措施，吸引大数据复合型人才来岛就业，或引导大数据专业高校毕业生到海南就业；政府内部组织学数据相关知识技能，开展讲座、知识竞赛、网络授课等多元化培训教育，提升政府人员大数据素养。

（五）完善大数据相关法律法规与细则条例。在充分理解《海南省大数据开发应用条例》原则精神的基础上，充分落实已有标准与规定，增加各细分领域的细则条例，构建大数据法律框架，确保相关措施落实力度；及时跟进大数据领域产生的新问题，优化相关法律法规；重点完善数据安全、数据侵权的法律法规，打击“数据盗贼”，保护数据版权、企业机密以及公民隐私不受侵害，为海南大数据提供一个安全可靠的从业环境、高效便捷的应用通道，以及和谐和睦的交流氛围。

作者：周格伊 单位：中共海南省委党校