中美公共管理教育对比

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一、美国公共管理教育发展状况及特点

公共管理作为一种专业教育，最早产生于18世纪30年代的德国，但作为一种专业学位(公共行政或管理)教育，被明确提出来并付诸实施，则最早是在美国。早在19世纪末，美国就开始酝酿公共行政或管理教育，到今天，美国公共行政领域的教育与培训工作经历了一个逐渐变革的过程。

1、美国公共管理教育发展历程

美国的MPA教育至今已有8()多年的历史，其发展过程可分为三个阶段:(1)创立和发展时期(50年代以前)。这一时期，大学公共行政教育发展缓慢，尽管一些院校陆续开办了MPA教育，但发展速度比较缓慢，到1980年，全美国也只有5()所大学开设公共行政或管理课程。(2)大发展时期(60年代一70年代初)。由于美国各级政府对公务员职业培训的需求日益增大，大学的公共行政课程教学开始获得迅速发展。到1973年，全国开设了公共行政课的院校达101所。MPA教育的专业领域开始分化，由原来的公共行政(或公共管理)增加了公共事务(PubliCAffairS)，公共政策分析(PubliCPolicyAnalysiS)，课程内容分别适应联邦政府、州政府和地方政府的需求，还为国外留学生提供有关课程。这一时期的美国MPA教育从总体上看，还比较分散，缺乏一定的规范和组织，但多样化是其最显著特色。(3)规范化发展时期(70年代以后)。美国的MPA教育规模继续扩大，到1983年全美开办了MPA教育的院校有186所，到1995年已发展到232所，在校学生有30000多人。这些院校普遍开展公共行政与管理方面的专业教育，也为在职公务员提供各类培训课程。到目前为止，美国已有322所院校开展MPA教育和公务员培训。

2、美国公共管理教育的主要特点

(1)注重实际能力和素质的培养。MPA学位教育的培养目标是培养从事公共事务管理和公共政策研究与分析等方面的高级应用型人才，为政府机关和非营利的非政府公共机构培养一批具有现代公共管理理论和公共政策素养，掌握先进分析方法及技术，精通某一具体政策领域的专业化管理者、领导者和政策分析人才以及中高级职员。培训对象是政府机关或非政府公共机构有实践经验的在职人员。这种培养目标决定了在培养过程中，注重实际能力与素质的培养，教学内容面向社会，尤其是公共领域中所面临的实际问题。只有这样，才能适应社会与政府的需求，进而得到社会的重视和扶持。如哈佛大学肯尼迪政府学院的口号是“为21世纪准备领导人”。经过数十年的发展，该院的招生能力在校内已超过了著名的商学院、法学院和医学院，在校外，该院也成为全美最重要的政府和其他公职机构的领导人才培养和政府问题研究机构之一，为美国政府培养了一大批卓越的领导人才，对美国国家政策的制定和执行，都产生了很大影响。

(2)教师具有丰富的实践经验。美国的MPA教育注重理论与实践的结合，因此美国院校中从事MPA教育的教师主要分为两种类型:专职教师和兼职教师。其中专职教师主要指那些具有学校正式编制的理论工作者，他们主要教授理论知识。虽然他们也需要研究政府的实际运作情况，但是理论教学则是他们的主要任务。专职教师一般必须具有博士学位和较多的学术成果，并在学术界有较高声誉。他们除了进行教学之外，还要进行理论性研究，有责任承担有关政府管理方面的课题和研究项目。兼职教师则是政府部门或公共机构中具有丰富的政府实践经验并具有一定研究能力的高级管理者。他们主要是向学员传授政府管理中的实践经验。兼职教师除了具有较高的学历外，一般都具有丰富的实践经验，了解政府的日常运作程序，掌握大量的政府内部信息，能够更好地结合理论讲授政府工作的实际经验。

(3)重视案例教学。MPA的目标是培养实践型的高级管理人才，因此它的教学方式与其他专业或其他学科的教学方式有着很大的不同。它主要是以提高学员的素质和能力为主，注重经验和技术的学习，所以国外MPA教育的教学方法比较灵活多样。案例教学是MPA教学中应用最为广泛的教学方法。由老师提供一个比较典型的管理问题和政策问题，然后给学员提供政策问题或管理问题发生的背景，并给学员指出该问题所面临的困境以及可能的解决方案。让学员经过自己的思考和分析进行抉择。通过对具体案例的分析和抉择，来提高学员分析问题和解决问题的能力。

(4)强调研讨。在北美的公共管理教育过程中，还有一个重要的特点就是非常注重学生的研究与讨论。教师在教学中经常给学员留出足够的时间对问题和案例进行思考与讨论。学员通过研讨，增进了对问题的理解和认识，提高了他们分析问题和解决问题的能力。

3、美国MPA教育的主要形式

国外MPA研究生既有来自公共行政或管理专业的本科生，也有来自政府部门和其他非政府公共机构的管理人员。为了适应不同生源的不同要求，国外MPA教育采取多种多样的培养方式。

(1)全日制脱产和非全日制在职的培养方式。全日制脱产的培养方式是指MPA学员暂时与工作脱钩，全天在学校学习。全日制MPA教育是MPA正规化培养的主要教育方式。非全日制在职的培养方式是指MPA学员一边工作，一边利用工作之余接受MPA教育，即在职攻读MPA。两者的学习期限各校不尽一致。如马克斯维尔学院的MPA是一年，肯尼迪学院有为年轻大学毕业生开办的2年全日制MPA和为有1()年工作经历的在职官员开办的1年制MPA。非全日制MPA教育主要面向在职人员，这是MPA发展的趋势之一。尤其是近些年来，一些国家在加强全日制MPA教育的同时，为在职公共部门管理者开办的各类MPA学位班、MPA课程培训班蓬勃发展起来。如周末学习MPA项目、夏季MPA项目、EMPA项目等等，为更多人的学习提供了方便，对提高公共部门管理者的管理水平起了良好的作用，也进一步密切了公共行政或管理院校与政府和非政府公共部门之间的联系和了解，促进了双方的合作。

(2)学分制培养方式。学分制是西方公共行政或管理院校MPA培养的主要方式。实行学分制的行政管理院校，MPA学生必须通过学校规定课程的考试，成绩合格，方能取得该门课程的学分。修满学位规定的学分，方能撰写学位论文，论文答辩通过，方可按学位申请程序授予MPA学位。研究生只要修满规定的学分，通过学位论文，就可以拿到MPA学位，总的学习期限可以适当延长。少数具有一定实践经验的研究生，个别课程经批准后，采取在教授的指导下自学，在通过学校统一的课程考试后取得学分。对于已经掌握的某门课程，通过本人申请可准许免修，但仍需通过统一考试方可取得学分。

(3)集中与分散相结合的培养方式。这一方式一般适用于在职MPA的培养，多采取在职学习，实行定向培养，学制一般为3年，其中集中授课时间1一2年。不上课时，由学员按照要求自学，包括阅读参考书籍，进行调查研究，完成课外作业，撰写课程论文等。教师定期辅导和检查考核，在每门核心课程结束时，学员必须集中参加考试。在实习安排方面，由于学员的学历背景不同、工作要求不同、个人志愿不同，因而有一定的灵活性。一般采取调查公共部门的管理经验与问题的形式，或者采取巡视调查与挂职实践相结合的办法。实习结束时，要进行成绩考核，写出实习报告。

(4)授予不同层次资格证书的培养方式。为了在更大范围吸收高质量的生源和更有效地培养管理人才，在MPA培养过程中，一些国家根据不同生源和他们达到的不同标准，颁发不同的资格证书。研究生完成培养计划的全过程，通过学位论文答辩和审查的，授予MPA学位证书，毕业后继续完成论文的，可再申请MPA学位;单科课程考试及格取得学分的，发给已修课程证明，在一定时期内继续修满课程学分的，取得研究生毕业证明。采用这种灵活的方式，一来解决了在职人员工作学习难以兼顾的矛盾，二来发挥了办学的潜力，尽量多地培养学生，满足了社会不同层次的需要。

(5)合作式的培养方式。合作培养方式是联合培养MPA的一种典型方式。合作式的培养方式有很多具体形式:一是校内与校外结合。例如，美国联邦行政学院专门聘请政府部门的高级官员、企业管理专家、公共部门管理人员担任本院的兼职教师。这些校外人士的加人，既可以丰富MPA教学内容，又可以活跃课堂气氛，加强学校与社会的联系，从而能够针对社会问题开展教学工作。二是跨国联合办学。跨国办学是MPA联合培养的最高形式，在国外已经非常普遍。这种培养方式有利于培养既掌握国际发展动向又了解本国国情、适应本国公共部门管理蓬勃发展需要的高级国际性管理人才。

二、中国公共管理教育发展状况及问题

1、中国公共管理教育发展历程

我国现代意义上的行政管理教育从本世纪30年代开始。中国共产党曾在延安建立过行政学院。新中国成立后，许多院校如北京大学、南京大学、南开大学、中山大学等都曾有行政学方面的研究和教育。但在1952年院系及学科调整后的20多年间，行政学和政治学、法学、社会学等学科都未能作为独立学科保留。1979年后，行政管理学作为政治学的一个分支恢复和发展起来。1982年，中国政治学学会在复旦大学举办了全国行政学讲习班，侧重讲授了行政学知识，为行政学在全国的发展培训了一批骨干力量。1984年，在吉林市举办了全国行政科学研讨会，论证了开展行政科学研究的必要性和重要性。从1986年起，武汉大学、郑州大学等陆续设立行政管理专业。1988年1()月，中国行政管理学会正式成立，标志着行政学在中国已成为一门独立的学科。1992年后，随着政府机构改革和政府公务员制度的建立，中国人民大学、北京科技大学等拥有了行政管理本科专业的办学权。同时，t)()年代初，国家组建国家行政学院，各省也陆续成立省级行政学院，开展公务员公共管理知识培训。1997年，高等学校招生专业目录进行调整和修订，把法学学科的行政管理归属于管理学学科。1998年，全国有3所高校(中国人民大学、复旦大学和中山大学)获得了行政管理专业博士学位授予权，行政管理学在中国成为一门人们关注的年轻学科。1999年，教育部成立了全国设置和试办公共管理硕士(MPA)专家研究小组，加强可行性论证。2()(川年，国家批准24家高校试办MPA。2(川3年，国家又增加23家高校开办MPA。当前，我国开展公共管理教育主要有两种形式:一是行政学院承担的短期公务员培训，二是以高校为主开展的公共管理学历教育。

2、中国公共管理教育目前存在的突出问题

(1)师资与培养目标不适应。MPA学位教育的培养目标是培养从事公共事务管理和公共政策研究与分析等方面的高层次专门人才。其培养方案充分体现跨学科、复合型、应用型的特点。这就要求教师不仅具有专门的公共管理理论知识，而且要有多学科背景，并了解政府实际及公共事业管理的实际。目前，中国有很多从事公共管理的教师虽然具有理论知识，但确实缺乏对政府管理实际的了解，使得教学与实践脱节，操作性不强，本土化不足，难以实现公共管理教育的培养目标。

(2)培训规模与需要不适应。中国有着数量庞大的公务员队伍，但公务员学历层次普遍偏低，难以适应未来发展的要求。近年来虽然公务员队伍学历提高较快，但高学历与专业化并不能划等号，一些高学历人才进入公共管理部门后依旧缺乏该方面的专业训练。多年来，“干中学”是中国公务员成长的一个土模式。这种通过实践自学和摸索的路子已无法适应日新月异的科学技术的发展和风云变幻的国际形势。特别是1998年政府机构改革后，建立办事高效、运转协调、行为规范的公共管理体系，培养一支高素质、专业化的政府公务员队伍已成当务之急。但是，中国目前只有47所院校开展MPA教育，远远不能满足公务员培训的需求。

(3)教材及案例与教学方法不适应。公共管理教育强调案例教学、情景教学、研讨式教学、实习式教学等方法。这些教学方法需要教师了解政府工作实际，掌握大量的公共管理、公共事务及公共政策方面的案例。但中国教师普遍缺乏这方面的研究，其主要原因是缺乏对公共管理教育目标的深刻理解.也没有建立起案例开发与研究的激励机制。这是因为，进行案例研究，一方面需要花费很长的时间、精力及费用，另一方面其研究成果学术性也不强。因此，案例及教材建设明显滞后，已不能适应公共管理教育发展的要求。

三、中国公共管理教育的发展趋势

1、需要大规模发展

鉴于美国公共管理教育发展的状况以及中国公务员培训的实际需要，我国必须大规模发展公共管理教育，一是继续扩大公务员培训的规模，二是继续扩大培养MPA的院校，尤其是应该增设师资力量强、教学条件好的地方行政学院。行政学院是培养国家公务员、行政领导干部和理论研究人才的高等学府。其优势是与政府部门联系紧密，课题研究贴近政府工作实际，熟悉了解公务员队伍状况及培训需求，有一支精良的教师队伍和很多高校所没有的优良的办学条件。

2、教学必须与国际接轨

国外公共管理教育，尤其是MPA教育发展时间较长，他们有丰富的实践经验和规范化的培养方式、教学方法，我国公共管理教育应积极借鉴他们成功的经验，并逐步与其接轨，实现MPA培养的国际化。

(1)MPA学员以公共组织在职人员为主。国外MPA研究生既有来自公共行政或管理专业的本科生，也有来自政府部门和其他非政府公共机构的管理人员。由于MPA教育作为高层次的职业性专门人才培养的特殊性，在职管理人员又比较了解政府工作的实际情况，因而更适合MPA的学习。因此，MPA学员以公共组织在职人员为主，是MPA教育的发展趋势。

(2)教师强调多学科背景、专兼职相结合、专家与官员相结合。美国院校中从事MPA教育的教师，一般要求其要具有在政府部门或公共管理部门工作的经历，或者与政府部门有联合研究项目，或者有较长期政府和公共部门的咨询项目。他们多数能够同时胜任教学、科研和在公共部门担任咨询的三方面任务。

(3)教学内容重视多学科的渗透，重视经济学和定量方法的运用。国外MPA的课程设计以紧密联系政府工作实际、有利于发展学生的公共管理能力为基本原则，因而，MPA教育理论与实务并重，多学科交叉渗透。培养学生解决复杂社会问题的政策分析方法与技能，提供经过学院教育才能获得的定性、定量等专业的分析工具，让学生具备更高级的专业素养，具有更高层次的能力素养，以成为有专业领域特长的高级公共管理专门人才。

(4)教学方法强调理论与实践相结合，注重案例研究与案例教学。国外MPA教育中，教学方法灵活多样，案例教学是MPA教学中应用最为广泛的教学方法。模拟教学通过学员在模拟情景中的角色扮演来培训他们的管理技能，在国外许多学院招聘政府官员，尤其是政府中的高级官员来做兼职教员。现场观摩是让学员亲自到政府机关中的工作现场去感受工作环境，了解工作情况，接触行政管理人员，学习他们的处事方式和处理问题的方法。小组教学方式是比较普遍常用的教学方式，有助于培养有关工作技能，有助于培养未来管理者的相互交流、共同研讨问题的能力和互助协作的团队精神。MPA理论讲授注重理论与实践的结合，要求授课的内容紧密围绕政府机关的日常管理与工作展开，因而对教师本身素质的要求较高。

3、交流与合作日益广泛

从7()年代至今，国外MPA教育的发展充分体现了全球化和经济一体化对公共管理人才培养的影响。交流与合作成为各MPA院校互通有无、共谋对策的经常性活动。如美国帮助新加坡、马来西亚、印度等国开办MPA教育;国家行政学院与美国合作开办过类似的培训班;清华大学公共管理学院与哈佛大学肯尼迪政府学院进行合作等。MPA教育有两种基本的模式，一是大学教育举办，有比较独立的专门或主要进行公共管理方面教育的机构。二是专门培训政府高级公务员的院校举办的MPA教育，这种模式针对性较强，与政府的工作实际联系较为紧密。两种模式可相结合，形成资源共享、优势互补的培训网络。

4、更加注重教育培养质量

一要不断学习国外的先进教育理念;二要进行教学内容的创新，面向公共管理领域中的实际问题或以政府当前所面临的重大问题为研讨专题，以解决公共问题为中心培养干部的实际公共管理能力;三是进行教学方法的改革创新，努力运用适应MPA教育的案例教学、情景教学等方法;四是进行教学管理的创新，努力提高教学管理的效率和公务员培训的针对性。

四、对发展北京市公共管理教育的思考

1、加强合作，充分利用三种资源

第一，坚持开放办学，广泛利用国外公共管理教育资源。美国和欧洲很多国家开展公共管理教育历史悠久，具有先进的教育理念、成熟的办学模式、科学的教学方法和丰富的教学经验。因此，北京市应在认真总结近年来国内外合作经验的基础上，在强化教育本土化的同时，积极探索新的有效的合作方式，推动北京市公共管理教育的发展，全面提高北京市公务员素质。值得注意的是，在开展国外合作时，寻求合适的合作伙伴非常重要，对合作伙伴的办学特点、教学优势应非常清楚，只有这样，才能使合作富有成效。

第二，加强北京行政学院与北京高校的合作，充分利用北京市的公共管理教育资源。北京地区拥有丰富的教育资源和科研优势，公共管理教育也具有得天独厚的优越条件。因此，北京市应积极探索，寻求合适的合作伙伴，发挥北京市的教育资源优势。目前，国家行政学院已与北大政府管理学院联合培养MPA，北京行政学院也正在寻求合适的合作伙伴联合培养MPA。在公务员培训方面应积极探索合作的有效形式，这符合公共管理教育发展的国际潮流，也是北京市建设优良的公务员队伍、提高公务员执政能力的现实要求。

第三，重视与政府各部门的合作，充分利用政府资源。开展公共管理教育，需要借鉴国外的经验，但更应从中国实际出发。因此，北京开展公共管理教育应以北京市公共问题为中心，以培养公共管理高级应用型人才为目标，注重实际能力与素质的培养。通过与政府各部门的合作，充分利用政府的资源优势，将使公务员培训更加紧密贴近政府管理实际。

2、强化四个结合，努力提高培训成效

一是在教学内容上，强化理论与实际相结合。MPA的产生是与公共管理事业的发展密切相关的，教学内容紧跟政府公共管理发展与改革的进程，关注政府公共管理的工作实际，这是国外MPA教育兴旺发达的主要原因。北京市开展公共管理教育必须以北京市公共管理问题为中心.必须贴近首都改革开放和现代化建设的实际问题;贴近市委、市政府的中心工作;贴近学员的工作实际和培训需求。

二是在教师配备上，强调专兼职相结合。应聘请具有较高理论素养和丰富实践经验的政府官员和专家学者作为兼职教授。专职教师注重公共管理理论讲授，兼职教师则侧重案例分析，注重政府管理经验的传授。行政学院必须坚持以人为本.大力实施人才兴院战略，努力形成人才脱颖而出的机制。按照德才兼备、专兼结合、结构合理、优势互补的原则，建立一支高素质教师队伍。

三是在培养方式上，强化重点培养与知识普及相结合。北京市拥有公务员十余万人，通过MPA教育的公务员寥寥无几。因此，如何建立一项利用业余时间组织自学的制度是非常必要的。通过建立自学制度，在北京市公务员队伍中广泛普及公共管理知识。

为了组织好公共管理知识普及活动.首先必须组织力量编写一本简明的公务员应知应会的公共管理教材;其次，要精心设计自学、辅导安排;第三，对公务员学习状况进行科学的考核，以督促、检查他们的学习效果。通过这项活动.全面提高北京市公务员公共管理知识和公共服务技能。四是在培养过程中，应强化重视培训过程与培训后跟踪评价相结合。设计培训项目是一门学问.设计科学、组织严密是搞好公共管理培训的重要条件。在培训项目设计时，必须根据培训对象，确定培训目标、培训方式，并设计培训内容和学习时间。项目结束后应建立起对学员学习结束后的跟踪与评价机制，及时总结经验，以指导以后的培训项目设计和组织。