麻将馆业网络化管理创新思路

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【摘要】现行的法律法规中对麻将馆的管理没有作出明确规定，全国各地都存在麻将馆监管缺乏明确的行政主体和责任人的问题。公安机关及相关部门对麻将馆的日常管理难度很大。麻将馆的开设涉嫌赌博并噪声扰民，严重影响社会治安的稳定及和谐社会的构建。制定明确的法律法规，创新麻将馆业管理已势在必行。从四川省X市城区来看，当前四川省麻将馆存在的问题有：现行的法律法规对麻将馆的存在没有约束，麻将馆缺乏监管主体，居民起诉麻将馆维权成本高、缺少有效的举报途径。建议对麻将馆施行新型网络化管理。

【关键词】治安管理；麻将馆业；网络化管理；创新研究

麻将最早起源于中国，一直被人们视为一种自娱自乐的休闲方式，是中国文化里最具生命力的一项全民娱乐。如今人们对于麻将的痴迷，已经超越了国界。如：2013年8月9日，湖南湘潭潜水爱好者在5.5米深的游泳池底打麻将。2013年5月15日，澳大利亚悉尼，在距海平面134米高的悉尼海港大桥顶端，4名参加第四届“世界麻将大赛”的高手展开了激烈的竞逐。2012年7月13日，江西瑞昌遭遇暴雨袭击，瑞昌市某小区几名居民坚持在积水严重的店铺中打麻将。2011年12月23日，北京有人不顾寒冷，在冰冻的河边打麻将；。2008年7月26日，江苏连云港市连岛海滨游乐场，众多外地游客在“人造死海”里玩起麻将。2008年5月14日，成都，汶川地震后第三天，几名在地震中无家可归的市民露宿公园，借着微弱的灯光打麻将。[1]诸多例子，屡屡皆是。由此可见，麻将在全国各地都深受众人喜爱，尤其在四川，坐在茶馆里搓麻将已成为成都的一大特色。然而，麻将馆的开设涉嫌赌博且噪声扰民，存在影响社会治安稳定及和谐社会构建的隐患。当前麻将馆的存在和管理有以下问题难以解决：法律法规对麻将馆的存在没有约束，麻将馆缺乏监管主体，居民起诉麻将馆维权成本高、缺少有效的举报途径等。制定明确的法律法规，创新麻将馆业管理已势在必行。施行新型的网络化管理模式，是加强对麻将馆管理的有效措施。

一、四川省X市城区麻将馆现状调查

近年来，四川省X市开设的麻将馆逐年增多。X市城区共包含A、B、C3个主城区，通过对A主城区进行实地调查发现，A主城区共有67个社区，每个社区基本上都开设有麻将馆，并且每个社区能统计到的麻将馆有2至3个。也就是说X市仅A主城区就有200家左右的麻将馆。一般麻将馆开设在小区底楼，当然也有少数除外。选取某一小区为调查对象，采用自编的“麻将馆调查问卷”进行调查，共发放问卷98份，收回94份，有效率为95.92%，问卷调查内容主要是居民对小区内麻将馆的开设有无意见，有什么意见。对调查结果进行统计，91%的人认为小区内不应该开设麻将馆，9%的人认为无所谓，对自己没什么影响。不同意小区内开设麻将馆的人，一部分认为小区内开设麻将馆对小区的环境不利，麻将馆内的人员素质普遍不高，抽烟、声音嘈杂影响小区内的精神风貌；一部分认为小区内麻将馆的存在具有不安全因素，洗牌和吵骂声不绝于耳有时还可能引发刑事犯罪事件；还有一部分认为麻将产生的噪音严重扰民。据X市110指挥中心统计，每月接到A区麻将馆扰民的报警电话就有二三十多个，接到A区因麻将引发刑事案件报警数也有一二十例。麻将馆严重影响了居民的工作生活，且易激发各种社会矛盾。

二、四川省麻将馆管理现状

（一）现行的法律法规对麻将馆的存在没有约束

当前我国的法律还没有将麻将馆视为娱乐场所，国务院2006年颁布并至今沿用的《娱乐场所管理条例》对歌舞、游艺等场所的设立和管理有明确的规定，但对于麻将馆或茶楼的管理却一字未提。[2]而最新版的《中华人民共和国治安管理处罚法》也没有对麻将馆引发的一些治安影响作出相关规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十八条虽然规定了违反社会生活噪声污染防治的处罚：制造噪声干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。但这条规定很难作为麻将馆扰民处罚的依据，因为麻将馆扰民噪音取证相当困难。四川省到目前为止没有出台任何相关法律法规对麻将馆进行规范约束，麻将馆的存在没有任何法律依据，法律也没有明令禁止。

（二）麻将馆缺乏监管主体

1.公安机关监管棘手

打麻将是否涉嫌赌博犯罪，公安机关很难判断。《中华人民共和国刑法》第三百零三条规定：“以营利为目的、聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制、并处罚金。”由此可见，赌博罪的构成需符合两个条件：一是主观上必须以营利为目的,二是客观上有聚众赌博、开设赌场、以赌博为业等行为。[3]当前，麻将馆即使有赌博犯罪，但为了规避处罚，一般都使用自备筹码。当公安机关查处的时候，因为没有确凿的证据证明其存在赌博行为，也无法采取相关措施。只有当麻将引发治安或刑事案件时，公安机关才能介入。麻将馆因“法无明文规定不违法”让公安机关在监管方面非常棘手。

2.工商管理部门执法难度大

据工商部门工作人员反映，当前麻将馆大概有两种情况：一部分利用“合法”身份，即打着社区老年活动中心、活动室的幌子，开以赢利为目的的麻将馆；另有一部分没有任何合法审批手续，明目张胆地非法经营。麻将馆因为涉嫌赌博，有悖于国家法律法规，所以国家没有把麻将馆设立为经营项目，不办理营业执照。[4]目前工商部门没有对麻将馆发放工商营业执照，所以，凡是开设经营性的麻将馆，都属非法经营。但是在实际生活中，由于家庭麻将馆多数情况是由失业人员或者下岗工人经营，且在自家私宅里，工商人员执法面临着很大的压力和困难。此外，麻将馆因属非法经营，老板在非法牟利的时候，也没有向国家缴纳各种税费，涉嫌偷税漏税。

（三）居民对麻将馆起诉维权成本高、缺少有效的举报途径

居民依法享有安宁生活的权利不容侵犯。享受宁静的生活环境是每一个居民合理、合法的权利，任何人都有尊重他人享有这样权利的义务。如果证明麻将馆的噪音确实影响了居民正常休息，居民可以向法院提起诉讼，要求其停止侵害，或进行索赔。但提起诉讼，进入法律程序，打官司需要花费大量的人力、物力和财力，维权成本高，居民大多会因此而放弃维权。因为麻将馆缺少监管主体，对于麻将引发的扰民事件，群众又缺少有效的途径进行举报。在没有监管和举报的环境下，麻将馆更是遍地开花，而受害的群众满是无奈。

三、麻将馆新型网络化管理方案设计

麻将在我国已流传了上千年,也可以说是一种传统。既然它在大众的眼里是如此地受欢迎,那么我们就不能采取强硬的措施将其取缔,更不适合用法律的手段禁止它的存在。当今，随着科学技术的发展，全球已进入信息化和网络化时代，网络最大的优点就是资源共享。针对居民对于麻将馆起诉维权成本高、缺少有效的举报途径，公安机关警力不足等诸多问题，建议设计网络化管理方案对麻将馆进行有效监控。如设计麻将馆网络管理信息系统，强行麻将馆老板安装该系统，并通过该系统定期向公安机关上传麻将馆内人员信息，以便公安机关及时了解麻将馆内的实时情况。麻将馆新型网络化管理应包含以下内容。

（一）制定麻将馆业管理法律法规，并通过网络进行宣传

制定麻将馆业管理法律法规，将麻将馆纳入特殊行业管理范围。明确公安机关是麻将馆监管的主体。建议制定《麻将馆业治安管理办法》，并通过互联网及麻将馆网络管理信息系统向社会各界广泛宣传，明确规定：

1.麻将馆属于治安管理范围，公安机关是其监管主体，工商管理部门、文化局及消防部门配合公安机关联合监管。麻将馆从业人员要想在居民小区内开办麻将馆，必须在征得上下左右“四邻”全部同意后，再经小区2/3以上业主签字同意才能备案登记。首先要到当地文化局办理娱乐行业经营许可证，再到当地公安部门办理特殊行业许可证，拿到公安部门的许可证后到工商部门进行登记注册，再到地税局办理登记证.如果营业场地比较大还应到消防部门办理安全证。[5]明确规定公安机关是麻将馆监管的主体，麻将馆的开业必须经过公安机关行政许可。

2.制定相关的麻将馆营业细则和违法处罚细则。如，要求麻将馆严格登记出入人员信息，并通过麻将馆网络管理信息系统将信息定时上传给公安机关治安管理部门。强制要求麻将馆安装摄像头，对麻将馆内活动信息的视频监控录像资料至少应当保存一个月以备公安机关查看；对未经许可擅自经营麻将馆的行为以及在麻将馆内实施违法犯罪活动不及时向公安机关报告的行为等，要进行处罚。街道成立麻将馆管理办公室，安排工作人员轮值巡查辖区所有麻将馆。巡查中发现违规的，第一次进行黄牌警告，第二次给予蓝牌警告，第三次则会出示红牌直接“罚下”，拒不关门的强制取缔，收缴其麻将经营工具并销毁。[6]

3.对依法领取“特种行业许可证”和“工商营业执照”的麻将馆建立档案，进行信息化管理。要求记录从业人员姓名、住址、身份证件种类和号码等身份信息，留存从业人员的居民身份证复印件或外国人就业许可证复印件等备查，并随时掌握麻将馆从业人员动态。对无证经营的要全面清理，全部予以取缔。

（二）设计麻将馆网络办证程序

麻将馆从业人员可通过麻将馆网络管理信息系统办理相关证件。首先向当地文化局发送电子申请，经文化局回函后方可向公安机关发送电子申请，公安机关电子审批并获取电子特殊行业许可证后，再将电子许可证发送给工商管理部门进行登记备案，同时到公安机关领取纸质特殊行业许可证。通过网上办证程序，只需简单地点几下鼠标就可以轻松地完成所有操作，一方面，简化了办理程序，另一方面，节约了人力、物力和财力。

（三）设计网上咨询及投诉栏

设计网上咨询栏，利用麻将馆网络管理信息系统，开通网络电话或网络实时聊天工具，为麻将馆从业人员解决疑难问题。如开设麻将馆需要哪些条件？开设麻将馆需要办理哪些手续？怎样去办？开设麻将馆可能会引发哪些事情以及如何进行应急处理等等。同时，利用麻将馆网络管理专网，还可以为受小区内麻将馆干扰的市民提供投诉平台。居民再也不用担心受麻将干扰无处可投诉的情况发生。不论是何时何地，只要受到干扰，都可以通过网络匿名对麻将馆进行。公安机关会安排网络警察24小时对麻将馆网络管理专网进行巡查，一旦发现投诉会立即派人前去处理。

（四）设计警示专栏

针对居民区内麻将馆扰民事件或存在引发治安或刑事案件隐患的情况，可通过麻将馆网络管理信息系统特别设置警示专栏。如可在专栏友情提示：根据《物权法》第八十四条规定，不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。也就是说相邻业主有权要求，开麻将馆的业主减少噪音污染。在小区其他业主和麻将馆从业人员协商不成的情况下，可向环保部门反映，要求他们对小区内的噪声污染进行治理整顿，也可直接向法院起诉要求他们消除影响，排除妨碍。对小区“住改商”开麻将馆这一问题，因房屋用途的改变涉及很多职能部门，监管界定比较困难。业主要将居住房屋改成经营性房屋必须向物业报备，同时向房管部门申请批准。家庭式麻将馆很难判断是否是朋友间的娱乐还是赌博，但如果噪音严重扰民，则由环保部门监管，若打麻将影响邻里关系时，社区或物业有权出面协调解决。

（五）设计麻将馆奖罚宣传专栏

设计麻将馆奖罚宣传专栏的目的：一是将麻将馆相关信息通过麻将馆网络管理信息系统公之于众。如麻将馆的开设时间、责任人、有无从事赌博行为历史、有无出现扰民事件纠纷等等。让市民了解清楚每个麻将馆的实际情况，并进行监督。对于积极配合公安机关工作，按要求进行管理的麻将馆从业人员，应给以表扬，并通过麻将馆网络管理信息系统进行宣传。二是对于违反麻将馆网络管理信息系统要求的麻将馆从业人员，如利用麻将馆从事赌博行为或没按要求及时上传麻将馆出入人员信息等情况，公安机关应及时进行处罚，并通过系统宣之于众。

【参考文献】

[1]视觉艺术：超级麻将迷[EB/OL].

[2]王勇才.对麻将馆的法律思考[J].企业家天地,2008(1).

[3]陈兴良.刑法全书[M].中国人民公安大学出版社,1997:997.

[4]肖志元.家庭麻将馆扰民不浅[N].广元日报,2006-09-26(2)

[5]高娃.浅谈我国的行政许可制度[J].法制与社会,2009(5下).

[6]浏阳棋牌室管理新规：开麻将馆须挨家挨户求同意[EB/OL]

作者：冯荣 泽旦卓梅 单位：四川警察学院