公路工程造价管理高质量发展问题分析
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摘要：造价管理是现代工程管理和行业监督的重要组成，贯穿于工程建设全生命周期，决定着工程品质。本文聚焦当前高质量发展热点问题，科学客观地分析了当前公路工程造价管理领域存在的问题和影响因素，并对如何规范市场行为、合理控制建设成本、推进其高质量发展，提出了相关措施和建议。
当前，公路工程建设由高速推进迈入高质量发展阶段。造价管理也应由全过程控制转向全生命周期管理，包括涵盖决策、建造和运营三大阶段，并与绿色发展，资源优化等相关联。同时，“新基建”时代，需将信息技术与造价管理有机融合，打破传统信息化系统的烟囱式条块分割，建立公路造价数据信息的融合、利用与共享。
一、问题分析
（一）工程造价管理模式不科学1.管理范畴有限。长期以来，公路工程造价管理是“轻两端，重中间”，核心围绕在建造全过程管理。造价审查（批）的程序和要求也主要遵循各个阶段相应的规定，造价数据内生相互联系被切断，形成信息孤岛，不利于造价管理和发展。2016年的《公路工程造价管理暂行办法》明确：“公路工程造价活动是指公路工程建设项目从筹建到竣工验收交付使用所需全部费用的确定与控制”，将造价管理范畴拓展至设计阶段，但仍未包括运营阶段。2.监督效能存在差异。造价监督管理与工程质量安全监督管理均是交通运输主管部门的重要职能，但两者执行力度明显不同。同时，造价监督管理信息化基础整体薄弱，自动化水平整体不高，全国各地监管机制和监督效能差别较大，呈现出分头、分段、分散的特点，影响到整体的效率、水平和智慧交通的发展。3.缺乏动态性。工程造价管理中多采用静态投资估算控制，缺乏事先预算机制。公路建设涉及面广、建设周期长，决定了建设项目的不确定性；投资额大、自然条件复杂多变，形成了建设项目的独特性；不同主体利益诉求不同，且各个阶段都会产生变化，使建设项目具有不可复制性。所以，公路建设必须全面考虑各因素可能引起的潜在合同风险并进行动态管理，否则，将出现整个工程预算不平衡和不合理情况。
（二）工程造价管理水平有待提升1.知识系统性不强。计划经济年代，造价人员主要职责是根据图纸和定额等资料完成室内的计量和计价，工程造价监管和研究工作则由定额管理站负责。同时，现场施工管理者只熟悉施工方法、工艺流程，掌握现场质量、安全管理知识，但缺乏工程造价方面知识。造价控制和现场管理（环境）不能有机结合，致使知识架构缺乏系统性。其次，目前公路工程造价从业人员多是专科或职业院校的毕业生，其侧重点是操作层面，理论研究能力不足。虽然高等院校近年来输出了许多高素质人才，并开始推行注册造价师执业制度，但是短时间内并不能改变整体现状。2.经济与技术不匹配。目前，一些中小型项目，设计阶段未能充分结合项目特点、环境和需求，对经济、技术合理性、可行性深度论证。虽然在工程建设整体投资中，设计阶段费用所占比例仅在1%〜2%之间，但从项目经济影响力而言，其影响程度高达85%以上。而设计与施工的分离，既造成经济、技术两者间不匹配，也削弱了项目的可施工性。从而导致实施中被迫调整或变更方案，造成预算突破、工期延误。3.办法制度有欠缺。当前出台的相关管理办法、规章制度是公路工程管理的核心，但其内容多数强调质量安全等技术管理，很少提及造价管理方面。而造价管理制度的不完善或存在空白，则导致造价监管缺乏依据和强有力的手段，不能满足依法治国的要求。同时，也造成造价意识淡薄，一些专家在项目图审时更多侧重技术方面，而对经济合理性，以及两者的匹配度关注不够。
（三）招标投标价格不能发挥市场导向性1.编制招标文本不科学。推行公共资源交易平台招投标模式，使一些专业性强的建设单位不愿参与或不能参加项目招标决策，招标文件千篇一律与行业要求出现偏离。其次，公司注册条件宽松，企业数量的飙升，加剧了市场竞争的激烈性，迫使企业低成本运作，势必造成技术和造价漏洞频发。尤其一些中小型技术服务公司，为了获得业绩，在项目意图不清、对情况不了解的条件下，仅凭经验或复制（套用）类似项目的相关文件资料，形成所谓“专业”的设计图纸、“标准”的招标文本和控制价。专业公司变成“程序”，而由此产生的风险则通过最低价中标模式等强加手段转嫁给承包人。2.评标管理有漏洞。招标文件一般要求评委重点把好报价和资质关，对技术标一般仅做形式要求。由于只需查验资质，评标中跨行业评审现象较多；而造价专家抽取则只要是经济师即可，也并非要求专业工程造价从业人员。跨行业、非专业评审，以及工作责任心等原因，导致部分专家对招标文件理解不透，评标过程中出现一些主观因素。其次，招标机构或项目业主及监管部门的代表，有时为尽快完成任务或其他目的，干预评标活动和时间，致使专家无法有效的评审投标报价合理性和施工方案可行性。3.竞标行为不规范。推行招投标制，并非一味追求最低价，而是提倡合理低价。但很多投标单位为了提高中标率，也未对项目实际情况进行实地考察和详细分析，仅依据公司“惯例”或领导的意图下浮，刻意压低投标价格。甚至，目前市场还滋生出不顾市场规律，专业为“评标基准价”的利益团体。虽然在表面上最低价中标降低了建设成本，但若中标价格不能满足工程实况，在工程的建设中必然会出现材料以次充好、偷工减料等现象，降低质量标准。这些现象，使招标投标工作偏离了择优的基本价值导向，没有形成“有为政府+有效市场”格局，给运营期留下隐患。
二、措施建议
（一）推行全生命周期造价管理模式根据相关研究，项目决策和设计阶段决定了项目生命周期内80%的成本，初步设计阶段决定了工程80%的投资。而在重大基础设施项目中运营期成本占到整个生命周期成本的60%。根据帕雷托法则（二八定律），仅依靠建造全过程造价管理无法满足对工程项目造价和成本的控制要求，需将视野拓展到全生命周期造价管理，构建“向前向后，稳住中央”造价管理新理念，追求一次性建设成本和运营维护成本的平衡。向前，即要注重各阶段信息流向前集成，加强项目前期策划的力度与深度；向后，即设计阶段要周全考虑项目未来运营及收益的需要，具有前瞻性和先进性；稳住中央，就是保证现有施工阶段的造价控制技术，让全生命周期设计理念完整实现。其次，对重大基础设施推行建设项目公司与运营公司同步建立模式，以便在实施阶段形成双方相互牵制、相互支持。
（二）发挥政府调控引导作用1.推行“双控”制。社会主义市场经济体制，市场起决定性作用。因此，当最低价中标法已影响工程建设正常实施、严重扰乱市场时，政府需更好发挥作用，制定相关政策、规范市场行为。探索“关于不得规定最低投标限价”设置的合理性，推行最高限价、工程成本价“双控”制，引导市场预期。2.构建先进的造价系统。运用大数据中心、5G网络、人工智能、云计算等高端技术，加速形成广覆盖、突重点、兼具分析广度和深度的智慧造价体系，消除信息、数据孤岛，让数据多跑路，人员少跑腿。同时，交通运输主管部门和相关从业单位还应进行动态跟踪，深层挖掘造价数据价值，结合各地实际，适时补充和更新定额、费用标准等，促使造价依据与技术发展相适应。3.强化市场监管。逐步健全造价管理相关规章制度，强化政府造价监管机构职能；推进工程造价全过程跟踪审计监督制度；优化招标和评标方法，规避人为因素干扰；完善参与评标活动人员间相互监督机制；加强信用评价和监管力度，依法打击围标串标、转包、弄虚作假等违法违规行为，并及时公告不良行为信息和行政处理决定，形成“一处失信、处处受限”的市场氛围。
（三）拓展造价人员、机构业务范围和视野1.拓展造价师综合素质。要注重技术、法律、数据系统和编程等方面知识储备，注重主动与被动控制、动态与静态管理、技术与经济指标的结合，不断加强自身职业素质建设。发挥“尽职审查、项目监管”技术专长，遏制“低价中标、索赔盈利”。要分阶段设置控制目标，经常或定期、不定期对目标值与实际值进行动态跟踪比较，科学预判、及时纠偏，提升产品的价值。其次，数字信息时代，其核心是权威数据和智慧服务。因此必须转变思维，从原先人工为主的点对点管理方式，向运用人工智能为主的共享方式转变；由以往重“计量计价”服务为主，向重基础数据的采集、汇聚和审查方向拓展，保证基础数据不失真，智慧化才更有权威性。2.增强咨询机构核心能力。新时期、新环境下，要把握工程造价咨询业发展趋势和格局，运用科学化、现代化的管理理念，增强识别企业核心能力。从过去分阶段工程造价咨询向集成化、全生命周期项目管理咨询转变，从传统的低端服务产品向“保姆式”财务顾问、项目顾问转变。同时，要积极配合交通运输主管部门开展调研，根据价格与市场需求（供给）之间变化关系，运用大数据平台、均衡价格模型和成本曲线等工具进行科学经济分析，合理确定各地区公路行业均衡价格（工程成本）的区间范围或造价指标，服务于行业造价管理。
三、结语
新时代，建设交通强国是建设现代化经济体系的先行领域，经济社会发展对交通的需求不断增强，社会公众及有关部门对公路资金使用绩效的关注度也越来越高。因此，加快造价管理规章制度建设，构建智慧造价信息化平台，强化监督机制运行，对节约项目成本、规范市场竞标行为和预防工程领域腐败现象的发生，推动公路事业高质量发展具有重要意义。
作者：程东文 单位：安徽省安庆市公路管理服务中心
