PPP模式下公路工程造价管理分析

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[摘要]我国公路建设的管理模式正逐渐转型为ppp模式，能够开展制度完善，方法得当的工程造价全过程管理是实现PPP项目投资效益最大化的重点，但通常在项目实施过程中，受诸多因素影响，PPP模式所具有的优势难以发挥。因此，本文通过对PPP模式下公路工程造价管理现状及各实施阶段出现的问题进行研究分析探讨，并提出相应的管理对策，旨在更好地对PPP模式下公路工程造价进行控制与管理。

[关键词]PPP模式；公路工程；造价管理

在社会经济快速发展的大背景下，交通工程领域迎来了突飞猛进的发展。PPP模式下的公路工程项目建设，不仅要保障项目施工质量和安全，而且还需要做好项目全过程造价控制工作，保证资金资源的高效利用。公路工程建设项目由于具有项目投资巨大，设计点多、线长、面广，质量要求高，建设周期长，地质条件复杂、户外作业环境复杂不可控因素多等特点，对工程造价管理来说难度较大。因此在项目各个实施阶段，通过建设项目造价全过程动态管理，以实现项目经济效益最大化。

1PPP模式概述

1.1PPP模式的含义

广义PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系，是政府与企业长期合作的一系列方式的统称，强调合作过程中政企双方的平等、风险共担、利益共享、效率提高和保护公众利益。狭义PPP则强调政府通过商业而非行政的方法，如在工程项目中通过占股来加强对项目的控制，并在与企业合作建设的过程中，风险共担、优势互补以及利益共享，目前，各界较为认同的是广义PPP的概念。

1.2公路工程PPP项目

公路PPP项目，即政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership）的公路工程项目，指社会资本方按照市场化原则出资，独资或与政府指定机构共同成立项目公司，通过特许经营等方式，参与收费公路投资、建设、运营和维护的公路项目。政府通过授予特许经营权、合理定价、财政补贴等事先约定的收益规则，使社会资本方获得合理回报，实现防范并化解政府性债务风险，激发市场活力，增加公路基础设施有效供给等目标，且对实施PPP公路项目所需设立的PPP项目监督管理机构、实施机构、政府出资人代表、社会资本方、项目公司的资格、管理职责等有一定的要求的一种模式。

1.3PPP项目的融资特点

1.3.1合作周期长，融资金额大，项目风险高融资以项目为载体，70%-80%的项目总投资均需源于融资，通常期限不小于十年，且偿还本息需从项目本身进行支出。同时，政府与各社会资本方合作期间，影响项目实施的不确定性因素较多，风险较高，故需要对PPP项目的经济效益、运营实力等各个方面进行全面评估，对资金使用情况进行全生命周期监管。

1.3.2项目融资风险较大，融资成本高目前，大部分PPP项目都由政府付费和可行性缺口补助项目，但对于未来的建设项目，政府支付能力的不确定性，将导致项目公司收益能否偿还项目融资本息也存在不确定性，故项目融资利率较同等条件企业融资较高。

1.3.3资源利用率较高项目融资能够提高生产效率，采取PPP模式建设项目，让企业花自己的钱办自己的事，在保证安全、质量的前提下，企业更加注重项目成本控制，还有效减缓政府负担。

2PPP模式下公路工程造价管理现状

2.1PPP项目法律体制有待完善

2020年1月23日，财政部了《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十三批）的决定》（财政部令第103号），对截至2017年12月底的现行财政规章和规范性文件进行了全面清理。其中财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）三个指导性文件已废止，导致社会资本投资权益保障制度缺失、项目参与各方信用履约机制不完善等，使得PPP模式的推广应用存在各种潜在风险。

2.2缺少工程建设管理经验

虽然我国PPP模式下的公路发展迅速，公路工程建设数量日益增加，但是由于缺乏相关工程建设管理经验且造价控制意识较弱，导致大量的资源成本浪费和经济损失。许多项目虽然完成质量较高，效率较快，但是付出了相对较大的代价。由于管理经验不成体系，在公路施工开展过程中，导致缺少造价控制和管理问题，对后续的工程施工和建设有负面影响。在施工总承包形势下，项目管理单位与各总包单位既是合作关系，又是管理与被管理关系，总包单位既是运动员，又是裁判员，一定程度上增加了项目管理难度，若PPP项目合同条款不尽完善，将会存在一定经营风险。

2.3政府资本金筹措难度大

若PPP项目所在省、地方政府财政能力薄弱，政府在PPP项目中无充足财力缴纳项目资本金将成为制约该PPP项目的首要因素。国家虽积极鼓励政府专项债券作为PPP项目政府资本金，但是专项债券作为资本金在我省内尚无先例，专项债券是否能够作为PPP项目政府资本金，是地方政府高效推进PPP项目的关键。政府专项债券如何与PPP项目有效结合现在尚无指导性意见建议，且在全国各省份范围内尚无案例可供参考，对于专项债+PPP项目缺乏指导性意见，无法充分发挥专项债在PPP项目中的重要作用。

2.4项目地材短缺

受国家环水保政策趋紧影响，项目地域内砂石料场关停，导致公路建设所用砂石材料紧缺，运输困难，材料价格上涨，极大影响了项目实施进度及建设成本，提高了造价控制难度。

2.5工程施工阶段存在诸多细节问题的影响

PPP模式下公路工程在施工过程中，造价控制和管理与工程施工的各个环节都息息相关，许多问题都与工程质量相互挂钩，尤其是具体阶段的关键施工工序，如果工程造价控制和资金安排不合理，可能会出现停工待料的事故发生，影响工程质量和工期。比如资金成本大肆浪费在材料的选购上，但材料实际适用性不高，造成资源和成本浪费；现场施工测量和施工方案计算出现误差，导致相关施工工具、设备和施工材料不符合预期目标；现场施工人员的职业素养和专业水平较低，缺少经验，对相关技术细节问题处理不谨慎，埋下安全隐患，需要大量的时间、精力和钱财进行补救；再者，还有不可抗力因素考虑的不充分，恶劣天气和区域气候影响施工正常进行，影响施工计划。

3公路PPP项目全过程造价管理模式

3.1全过程造价管理

不同于传统项目，PPP项目的实施是由投资人进行全过程负责，投资人各方多签订施工总承包合同，故有效的全过程造价管理十分必要。一是对公路PPP项目的管理必须依法依规；严格遵守《招投标法》《合同法》《公司法》《政府投资条例》等，项目建设执行项目法人责任制、项目资本金制、招标投标制、合同管理制、工程监理制等有关规定；二是进行全生命周期管理。建立健全公路PPP项目在前期论证、建设管理、交（竣）工验收、项目运营及移交等全生命周期管理体系，加强对社会资本方履约能力的管理，可采取在线监测、现场核查、工地巡查、审查审计等方式进行；三是PPP项目招投标环节是第一步，能够确定信誉良好、技术能力较高、资金保障力较大的投资人非常重要，因此，为保障项目质量及工期要求，合同和项目文件中所有内容均需要经过相关专家进行评审，拟定完整有效的合同才能保障合同责任的切实开展且项目完成后，政府和投资人各方均需参与审计工作。

3.2公路PPP项目中造价风险的控制

公路PPP项目中，政府与投资人之间的合作涉及多方利益，预测风险和不稳定因素的有效控制则显得尤为重要。其中，公路工程应用PPP模式的造价管理风险点主要有：一是施工方案不完善，安全措施不到位，施工风险增加；二是复杂多变的地形和隧道地质围岩的不确定，为PPP模式下造价控制工作增加技术风险。因此，在招标前应对地形进行精细勘察，确定技术关键点，并加强相关设计单位及政府部门在实施阶段性监管力度，降低造价管理风险。

4PPP模式下公路工程造价管理的具体措施

4.1进一步完善PPP项目法律体系

由省级层面积极配合国家进一步健全完善PPP项目法律体系，尽快出台对PPP项目具有普遍指导意义和约束力的制度，进一步规范PPP项目的实施，有效规避风险，消除各合作方顾虑。本文所列三个重要指导性政策文件废止后，建议及时出台相应的政策文件予以补充，以弥补可能存在管理真空或潜在风险。同时对社会资本方投资PPP项目时的核心财务指标予以法律保障。对当前PPP项目投资中，社会资本方资本金内部收益率、可行性缺口补助等核心指标由财政部等行业主管部门制定指导线，有效保障社会资本方投资建设PPP项目的合法权益，提升社会资本方投资建设PPP项目信心，进一步加强政府在合作推进PPP项目中诚信履约责任。

4.2政府资本金筹措方式多元化

一是争取中央财政支持。PPP项目投资需要有合理的资本金结构及融资结构。建议对部分欠发达省份基础设施建设PPP项目，中央及省级财政通过专项资金予以支持，以解决地方政府PPP项目资本金不足的问题。二是专项债与PPP项目有效结合。2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》指出，“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”。打破了债务性资金不能用作社会资本金的规定，丰富了资本金的来源，有助于解决PPP项目政府资本金不足的问题，建议采取“债贷组合”的形式将专项债与PPP项目有效结合，提高项目落地实施的效率。

4.3重视公路工程设计阶段的造价控制

PPP模式下，由于多方对项目进行投资建设，在设计阶段，就应该考虑各个投资方的利益需求，同时对项目阶段的风险进行预判，可以由项目实施单位从初步设计阶段开始介入，参与项目概算编制工作，将项目实际情况和设计方案结合起来，将地方政府政策标准和概算编制结合起来，避免设计与项目实际脱节导致概预算编制结果同项目实际偏差较大的情况发生。

4.4做好公路工程施工阶段的造价管理

在PPP模式下公路工程建设施工阶段，应该重点做好施工现场的管理工作，这对提高资源利用效率，做好工程现场的造价控制工作有很大帮助。一方面在工程材料和设备准备阶段，一定要做好各项管理工作，需重视对合同的管理工作，通过深入研读项目合同内容，审查合同条款，警惕出现合同不详造成的纠纷，并争取通过合同条款，杜绝造价管理风险。在工程材料采购阶段，建设单位，监理单位和施工单位一起进行物资采购，这样既能够保证施工材料的质量，又有利于做好施工造价控制；另一方面应该重点做好施工过程中的各项设备和材料的管理工作，确保资源配置恰当，利用效率较高，对于施工过程中所剩余的材料要进行回收和重复利用；最后一个方面应该做好清单计量计价管理及施工现场进度考核工作，施工现场的管理人员应该加强施工进度的管理和监督，监理单位应该充分发挥自身监理职能，注重加强施工过程中的监督管理，同时可以健全激励机制，在PPP项目合同中可以约定提取建安费一定比例的费用作为奖励基金，丰富管理抓手。

4.5施工材料采购阶段的造价控制和管理

施工方案确定后，需做好施工材料的使用标准及采购，在混凝土、钢材、地材的选购要兼顾材料本身的性价比。其中地材占整体工程造价的比重较大，且地材存在地方垄断现象，所以加强地材原材料价格的控制和管理是整体工程施工相对重要的内容。首先要确保材料来源渠道正规、持续可靠。近几年随着工程项目越来越多，环保工作日益严格，导致地材供应越来越紧张。地材能否持续供应，是工程项目能否顺利推进的关键。其次要加强对材料的抽样检测工作，确保工程质量，同时，在施工过程中，材料使用要加强管理，减少不必要的材料损耗，整个施工确保以工程质量为先，切勿为了进度或成本控制而在材料采购及施工中偷工减料。

4.6提升造价管理的意识，做好技术支持

造价管理工作不是某个领导者、某个部门的工作，而是全体施工、管理人员的工作。为了提升造价管理的效果，必然要加强宣传和培训，提升全体工作人员的造价管理意识，让其在建设各个环节中，注重节约成本，通过创新施工的方式，控制工程造价，提升工程的经济效益。可以采取宣传教育、培训教育的方式，让造价管理意识深入人心。同时将造价管理内容同施工人员绩效进行挂钩，对于积极创新，节约成本的行为加以表扬和奖励，对于施工中浪费情况，进行批评和惩罚，以此提升员工造价管理的意识，并且通过高新技术为公路工程PPP项目保驾护航，如各类计价软件的应用、完善资金审批方案、BIM建模等方法，有助于减少造价管理盲点及项目资金使用风险。

5结语

PPP模式下，公路工程项目的造价管理已开始受多方关注，PPP模式下公路工程造价全过程动态控制是整个项目工程造价控制的重要方式，管理过程中一定要构建完善的实施方案和造价管理方案，通过建立健全示范机制、实行首件认可及标准化施工作业、加强技术交底等多种策略，同时运用好相关制度办法，在确保公路工程施工质量、安全、环保的同时，合理控制项目建设成本，达到造价管理的预期效果。

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作者：郝敏 单位：甘肃省公路建设管理集团有限公司