河道采砂管理创新模式浅议

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摘要:砂石作为重要的建筑材料，随着经济的发展工程建设对砂石的需求量急剧增大，河道采砂逐渐成为管理部门的工作难点、媒体关注的焦点和社会关注的热点。文章阐述了朝阳市强化河道采砂管理的工作实践，以及在采砂管理方面的制度建设和机制创新，为解决当前存在的问题提出河道采砂长效监管的建议。

关键词:河道采砂;创新模式;问题分析;对策建议

朝阳市东连工业城市群，西接京津翼经济圈，南临渤海之滨，北依内蒙古腹地，丘陵、山川、平原交错分布，地处E118°50＇19＇－121°17＇38＇、N40°35＇53＇－42°23＇21＇＇之间，总面积19736km2。境内河网水系密布，主要有老哈河、青龙河、大凌河、小凌河等河流，其中流域面积超过100km2的有69条，总长度2560km。调查显示，大部分河流的输沙能力较强，洪水陡涨陡落，具有明显的季节性特征。大凌河、老哈河等大型河流，以及部分中小河流蕴藏的砂石资源丰富［1］。多年来，朝阳市突出抓好水生态文明建设和砂石资源的可持续利用，针对河道采砂管理工作积极探索创新，制定出台了一系列制度和政策，推进制度化、规范化全市采砂管理工作。同时，各级管理部门真抓实干、积极主动作为，贯彻落实采砂管理政策，全市采砂管理秩序向好。

1河道采砂管理创新实践

1.1完善管理政策，强化管理制度建设

为了全面落实市委市政府和省水利厅相关要求，市水利局加强采砂管理制度建设，先后制定了采砂权拍卖挂牌出让办法、采砂管理实施细则、采砂权出让价款的分成体制和征收使用管理办法等文件，河道采砂拍卖挂牌出让和规划计划等制度开始在全市范围内贯彻推行。在修订河道管理条例过程中积极配合，不断完善采砂管理保障体系，《辽宁省河道管理条例》理顺了河道管理权、责、利之间的关系，明确了河道管理权限和许可权限，增强了打击处罚力度，管理要求进一步的细化，该条例逐渐成为采砂管理的“基本法”。2014年，结合简政放权要求和采砂政策执行时存在的问题，市水利局修订完善了相关政策，进一步明确了河道清淤、工程用砂流程，将部分采砂规划审批权限下方。2015年，采砂恢复保证金管理办法的正式出台，建立健全了采砂管理制度体系。

1.2明确管理主体，建立管理创新机制

一直以来，对于河道采砂管理市政府高度重视。为有效解决多头管理、权责不清等河道采砂存在的问题，2012年市政府颁布出台了采砂管理办法，要求实行属地化管理和行政首长负责制。同时，在充分调研的基础上市机构编制委员会印发了调整采砂管理职责问题的通知，提出由水利部门统一负责全市河道采砂管理工作，会同有关部门与水行政主管部门拟定采砂管理相关政策。此外，市机构编制会员会批复设立了市江河流域公安队伍、管理机构，明确了市江河流域公安队伍和管理机构应负责打击水事违法活动及维持治安秩序，负责全市砂石资源监管的职责。各地区积极探索，逐步建立了公安与水利联合执法、巡查等新制度，进一步完善了全市江河流域管理体系。

1.3联合巡查执法，打击非法采砂活动

实践表明，打击非法采砂活动以及强化河道采砂监管的有效手段是公安与水利联合巡查执法，这已被各地区充分验证。目前，在全市范围内正逐步推广联合巡查执法模式，连续3a市江河流域公安队伍会同水利部门联合开展打击非法采砂专项活动，加大对违法违规案件查处打击和河道采砂监督管理力度，对非法采砂活动实施合力打击。调查显示，在专项行动期间(2018－2020年)，全市对非法采砂行政罚款165.0万元、扣押设备72台套、处理案件116件，为维护采砂管理秩序提供了重要保障。对于非法采砂行为《刑法》与现行水法律法规无有效衔接，在此情况下按照相关文件要求鉴定完成非法采砂案件8起，这为非法采砂的严厉打击提供了强有力支撑。在公安、行政、河道等部门的共同努力下，有效遏制了朝阳市河道滥采滥挖现象，明显改善了河流生态环境和河道面貌［2－5］。

1.4严格采砂许可，探索管控有效措施

在开展市本级采砂许可时市水利局要严格执行《辽宁省河道管理条例》等法律法规，规范各个环节的行政行为和许可程序审核，保证采砂许可的严肃性;监督各地落实采砂许可各项制度，如采砂权公开出让、河道采砂计划和规划制度，对年度采砂计划中未列入的河流(河段)，要坚决禁止一些采砂经营行为，在确保供水、防洪、生态安全的基础上，对砂石资源进行科学开发。对于河道采砂管理，市水利局相继颁布了一系列管理办法，明确村水管员、乡镇水利站，以及各级江河流域、河道公安部门和水政的责任，推进“三位一体”(公安、水政、河道)巡查防控体系的建立，落实日常管理责任人和村、乡、县、市、省5级采砂巡查监管队伍，具体措施包括:对于许可砂场推行有奖举报和采砂公示牌制度，积极推行全过程采砂监管和社会群众砂场采砂监督，北票市、凌源市、朝阳县等地区探索实施了采砂动态监管、视频监控试点建设，促使砂场运行更加的规范化;对重点涉砂河段实行采砂监管巡查制度，明确巡查要求与主体，各级防范违规非法采砂管理的能力得到明显增强。同时，市水利局建立了考核激励制度，通过加强采砂管理考核和监督检查，充分调动了地区采砂监管主动性。

2现阶段存在的问题

2.1河道管理范围不清，采砂管理困难

受历史条件、区域发展等因素限制，朝阳市大多数河道都未完成确权化界。随着经济的快速发展和城市规模的扩大，河道侵占、与河争地等问题日趋突出，特别是无堤防河道占河的现象普遍存在，这既增大了防洪工程的安全隐患和河道采砂管理的执法难度，还使得管理部门不能依法行使管护权力，无法及时有效的处理违法行为［6］。调查显示，朝阳县曾出现紧邻河道采砂，但因管理权限不清无法确定执法主体，未能实现及时有效的查处。

2.2采砂管理经费短缺，监管能力薄弱

基层河道采砂巡查任务中，监管工作点多面广，加之管理单位筹资渠道不断缩减及地方政府财力有限，采砂监管执法经费不足的现象普遍存在。调查显示，2020年全市河道管理机构的人员经费，纳入财政全额拨付比例不及50%，基层监管人员缺乏，对河道采砂巡查监管工作的开展造成严重的制约。河道采砂监管设备不足、管理人员缺少，对监管执法效果造成极大影响，虽然部分地区建立了砂场审批、规划、拍卖制度，但非法采砂现象屡禁不止，卫华采砂段乱采、偷采行为时有发生，有些砂坑清理不到位、回填不平整，加之在堤防保护范围内取砂等行为极大地威胁了河道行洪安全。受车辆、经费、人员等条件的限制，对于混合料开采运移、“蚂蚁搬家”或“昼伏夜出”等时有发生的“游击”式盗采活动，仍需进一步加强执法和管理能力。2.3法律法规不完善，打击采砂犯罪难随着城镇化进程的加快，城乡建设、水利工程、交通道路等建筑用砂量急剧增加，砂石资源供需矛盾突出，并呈现出枯竭的发展趋势，在经济利益趋势下盗采砂事件屡禁不止，并导致砂石资源的不断流失。然而在河道采砂执法和监管具体工作中，由于采砂管理缺少完善的法律依据，加之无专门的司法解释、缺乏与《刑法》的有效衔接等问题，使得非法采砂犯罪打击时存在定罪量刑难的问题。虽然经过多年的努力，对一些非法采砂行为按“非法采矿罪”进行了探索打击，但对一些非法采砂活动特别是危及防洪工程及其设施安全的采砂活动，还无法按照危害后果及其造成的破坏量刑定罪;按“非法经营罪”、“盗窃罪”处理的难度更大，可供借鉴的判例较少，对此司法机关也不愿意“冒险”。

3河道采砂管理对策

3.1出台有关政策，推进确权化界

2018年以来，朝阳市部分地区在水利局指导下积极开展确权化界试点工作，但因缺少必要的资金支持、认识不统一和土地权属复杂等问题，仅仅依靠水利部门此项工作推进困难。因此，建议出台水利部门制定相应的政策，明确要求河道管理范围化界工作由各级政府负责组织开展，具体工作由财政、林业、国土等部门配合，水利部门牵头组织;财政部门在财政预算中应预留一定的化界工作经费，共享地籍调查成果或地籍资料调查使用费，为顺利开展各项化界工作提供可靠保障［7］。

3.2加大经费保障，增强监管能力

建议有关部门充分调研河道基层管理机构的人员配置情况，综合考虑区域特点、管理人与及河道建设要求，制定出台管理人员编制设置和管理单位有关意见，将基层管理人员经费及管理单位运行费用纳入财政预算，持续加大采砂监管经费投入，逐步转变河道采砂“重建轻管”的局面，为实现河道采砂长效监管、非法采砂活动的及时有效查处和日常巡查管理工作的正常开展等提供资金保障［8－12］。

3.3充分调研分析，加强立法研究

建议积极开展《刑法》与水法律法规有效衔接的调研，协调最高法院出台司法解释或适时争取单独增设“非法采砂罪”，在《刑法》中加入非法采砂内容实现与水法律法规的优先衔接。①对河道(水库)管理范围内的天然河砂明确规定归国家所有，并纳入矿产资源的范畴;②对河道管理范围内非法采砂并造成水利工程设施或砂石资源破坏的，可执行《刑法》中的有关规定以“非法采矿罪”处罚，由市级河道采砂管理机构或市水行政主管部门出具鉴定结论确定破坏砂石资源的具体数额;③对于禁采区以及在大坝、堤防等工程及其保护范围内进行采砂等违法活动，达不到“非法采矿罪”标准而又威胁涉河工程安全的研究按“盗窃罪”处理的可行性。

4结论

采砂管理属于河道管理的重点工作，由于任务中、战线长，采砂监管受诸多不确定因素以及非法违规采砂限制，管理单位要切实做好采砂监管各项工作，既需要全市各级管理单位积极探索实践、不断创新管理模式以及各级采砂管理人员建言献策，还需要广大群众的大力支持和监督。

作者:陈广华 单位:朝阳县水利勘测设计队