山东的公路运输管理政策

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一、营运汽车运输的管理

1927年之后，为了提高公路运营效率，山东省建设厅允许商民承租汽车路，并于1929年颁布了临时办法，规定承领商民于承领时应缴纳全月路租，租率由承领商民投标确定，以投票最高额者为承领人。根据投标规则临时规定。凡承领某路设立汽车行的须由承领人造具创办理由书、汽车行组织、汽车式样牌号与电力之强度及其辆数、创办费用概算书、营业收支概算书、路线图、资本总额、承领人基本情况等呈请建设厅转呈省政府备案，承领人确定后，应于“相当期间内”缴纳全月路租，呈请建设厅应发给执照车牌并缴纳执照费5元、印花税费2元、车牌工料费每面10元。汽车行立案后如果再行停办，须呈准建设厅并缴销牌照，“所缴路租概不发还”。汽车行承领某路后，应全路通车，除因路线发生障碍外，“不得择路段营业”。汽车行承领某路之后，须负担该路的建筑改良及养路费，改良公路的建筑工程应由汽车行造具计划，呈请建设厅核准后，开始兴工。汽车行开业时还须向建设厅提交汽车开到时刻表、汽车每日往来次数表、载客等级价目表、运货等级价目表及行车规则。汽车行承领某路立案营业后，省政府如认为“有收回省办之必要时”，所有汽车行在该路增修之建筑物应由建设厅切实查核，“估价给值接收”。汽车路收归省办交接时，如汽车行确因受客观条件的影响，经营有亏损者，得由建设厅“酌核补偿”。汽车行每月须将营业情形及收支状况呈报建设厅，建设厅也有责任通令沿路各县予以相当之保护。汽车行立案后，其所承领之路线内，如有私人自有汽车通行，汽车行可以酌收通行费，收费数目由汽车行拟定，军政各官署公用汽车通行则不须向汽车行交费，但除该行外，无论任何汽车均不得在该路营业[1]。这一时期，山东的公路修筑起步不久，很难满足公路运输的需求，省建设厅决定利用原旧有官道实施运输，并于1929年颁布《山东省建设厅暂订沿用官道汽车营业规则》，规定在同一路线内或同一起止地点允许有一汽车行营业。但如果旧有官道在所修专用汽车路线左右各30里以内，而与该路平行的则“概不得沿用汽车营业”。对于不便通行汽车的官道，如果汽车行情愿自行施工改良加宽营运，所有占有土地应由汽车行出资购租。汽车行如欲在此类道路上营业，申请时递交以下材料呈请建设厅转呈省政府核准立案：开办理由书、假定章程、指定官道路线起止地点、里数及经过城镇村庄、实测旧有官道路面各段宽窄详细图及说明书、拟增修官道路面各段宽窄详细图及说明书、创办费用说明书、营业收支概算、汽车式样与电力之强度及其辆数、资本总和、开办人之姓名、籍贯、职业住所[2]。此外，此项营业呈请立案时还须向建设厅缴纳保证金，每路线长10里，缴保证金50元，路线在100里以内者还应缴纳勘验费50元，每增10里增加2元。呈领牌照时还要缴执照费5元，印花票税2元，车牌工料费每面10元。而开业之时，汽车行仍须向建设厅呈缴如下材料：汽车开到时刻表、汽车往来次数表、载客等级价目表、载货等级价目表及行车规则。汽车行沿用官道营业还须缴纳路政捐，其捐率规定如下：乘坐5人或5人以下的客车每辆每月缴捐20元，5人以上每一座位增缴4元；载重1吨以下货车每辆每月缴捐30元，1吨以上每半吨每年增缴15元。路政捐由汽车行按月照缴建设厅。按照该规则，如果建设厅在上述已营业官道左右平行30里以内另筑专用汽车路并允商办时，沿用旧官道营业的汽车则得“停止营业”[3]。而商民如欲承运长途汽车，除须向建设厅呈缴领照人姓名、年岁、籍贯、职业住址，路线之起讫、里数及经过地点，汽车牌号、载重量及其辆数，资本总额，营业收入概算外，还须按月向建设厅缴纳车捐，领取捐票[4]。各种车辆每月应向建设厅缴车捐数目规定如下：（一）客车容五人或五人以上者月捐四十元，（二）客车容六至十人者月捐八十元，（三）客车容十一人至十五人者月捐一百元，（四）客车容十六人至二十人者月捐一百五十元，（五）货车载重一吨以上不足两吨者月捐四十元，（六）货车载重两吨以上不足三吨者月捐六十元[5]。之后，省建设厅公布各区汽车路局招用商车暂行办法，车商如欲在各区行驶汽车，须将“拟在何处行驶及车辆数目、牌号、载重数量”呈报建设厅登记，各区运营车辆数目建设厅“酌量营业情形规定”。与先前不同的是，此次办法中规定，商车营运的道路修筑费、行车管理等费“由公家担负”，修理汽车、雇用司机及汽油等费用归车商担负。所有营业收入官商按成分配，其分配成数按照各该区营业情形由建设厅规定，票款如有意外损失，官商同样按照收入分配比例担负。一区内如有两家以上车商时，该区的路线由各车商轮流行驶，其收入除公家提成外，各车商应分之数以其车辆所售票价多寡为依据，票价多寡则以路签为凭证，车辆之轮流及车商应得成数的分配方法由各车商自行商定。为掌握车商的收入以便分成，建设厅规定“车商应得收入之成数，路局应于每五日拨付一次，随时取得临时收据”，但为节省手续起见，“其零数于月终清结换取正式收据”，倘遇阻碍，各站票款不能按时解局时，车商不得要求垫付。建设厅还利用手中的权力“以私济公”，规定各路局工作人员因公出差可免费乘坐商车，“但每次不得超过车座十分之二”[6]。因办法中某些具体条文模糊不清，各区局在实施中某些环节难免不知如何操作。如昌邑等县建设局即曾呈请在县境行驶汽车，而路局表示“势难逐县设站，致多耗费”，故次年，建设厅又拟订招用商车补充办法8条，确定车商应自领得登记证开始营业之月份起，按月于每月5日以前向该管区汽车路局缴纳车捐，客车每辆每月60元，货车每辆每月40元；营业汽车的票价由该区汽车路局规定，车商不得自由增减，其一切行车事宜也应受路局的监督与指挥[7]。全省汽车路管理局成立后又对招用商车办法进行了改革，颁布《登记商车暂行办法》及《管理商车暂行办法》，改招用商车为管理商车。1936年7月，经委会针对专营公路，即有定班定价的运输业务而负养路责任的公路，公布《各省市专营公路征收营业汽车通行费规则》，对于征收营业汽车通行费的标准规定如下：7乘客以内的小汽车，每车每公里自2分至6分；乘人的大号汽车，每7位或余未满7位作一单位，按前项递进计费；经过未办货运公路之运货汽车，不分大小，免收通行费，或征收每车每公里自2分至6分；经过已办货运公路之运货汽车，不分大小，按上一项加倍计算。营业汽车如欲通行于专营公路者，须先在该路最近车站，照章纳费，取具收据，并领取通行证，张贴于车前玻璃上，如漏购通行证者，“应加倍纳费”[8]。

二、非营业性汽车的政策

除了营运车辆，建设厅对于军用、公用汽车及自备车辆的登记、管理制度也陆续颁布。1931年建设厅即颁布《管理非营业长途汽车办法》，但当时汽车数量较少，有些条款也不健全。在全省汽车路管理局统一管理时期，省建设厅修正了管理非营业长途汽车办法，规定凡军用、公用的非营业长途汽车应备具正式文件并书明行车事由后向建设厅请领通行执照，期满需缴销。军用、公用的非营业长途汽车持有上述通行执照经过各汽车路时均免费通行，不过须先向起站领取路签，每至沿途各站均须“停驶查验”，并交止站收回后呈送汽车路管理局备查。通行执照暂分临时、长期两种。临时执照，适用于一定路线及日期的行驶者，长期执照适用于无一定路线及日期行驶者。如欲请领长期执照，应于请领时书明车辆牌号、载重及座位数目，并附缴2寸汽车照片两张，一张粘附执照，一张存厅备查。同时还应书明起止站间、往返日期、车辆牌号、乘坐人数或载重数量，长期执照以3个月为限，临时执照以往返一次为限。办法还规定，军用或公用的非营业长途汽车不得搭揽乘客、代运货物，不得载运违禁物品。而个人自用或借用长途汽车无营业性质者，行驶已通汽车路线时，须向汽车路管理局所属各站购买自备汽车通行票，购买时，须声明姓名、住址、乘坐人数和运输货物名称、数量、起止站点，由站长详细填写于通行票背面，用作路签，凭此在通行汽车路线行驶，沿途各站须停驶查验，交止站收回，呈局备查[9]。非营业长途客车的通行票收费标准如下：行驶已通客车路线除司机一人免收票费外，按车内乘坐人数、起止站间、每人均按普通票半价收费，但未满4岁的孩童免收票费；行驶已通客车路线如无人乘坐仅司机一人者，按起止站间照一人普通车票半价收费。货车通行票收费标准则为：行驶已通货车路线，无论载货若干，按起止站间，在200里以内者收费4元，300里以内者收费6元，400里以内者收费8元，500里以内者收费10元，超过500里的统一收费20元；行驶已通货车路线，如未装载货物，仅司机一人者，无论里程远近一律收费4元；行驶已通客车而未通货车路线无论装货与否及里程远近，一律收费2元。此外，凡在汽车路管理局通车路线行驶货车，除购买货车通行票外，如有押货人则须按起止站间每人按普通票半价收费。自备客车或货车购得通行票后，无论行驶已通车及未通车路线，均不得搭揽乘客、代运货物，违者不准通行，且要呈汽车路管理局察情形后处以20元以下罚金。如凡未购得通行票之自备客车或货车不得行驶已通汽车路线，违者处以20元以上40元以下罚金。自备客车或货车如运违禁物品经站查明，“应立交当地司法机关依法惩办”[10]。

三、交通警察的缺失及路政设施建设

1.交通警察。交通警察作用在于防止交通之危险、增进交通之便利、保护道路桥梁及谋交通利用者的安全[11]。中国近代自有警察开始，指挥交通就是警察的职责之一，各城市繁华路口处的守望岗警负有维持治安与指挥车马行人的双重责任，交通指挥方法是所有警察的一项必修课。北京、天津等大城市自清末起就陆续颁行过马路规则、管理车辆通行规则等，1928年上海还仿效日本订有陆上交通规则、道路取缔规则、警棍指挥交通办法等法规[12]。但在20世纪30年代以前，警察管理交通仅是兼职，各地既无统一的交通规则和指挥办法，也无专职交通警察的设置。随着公路建设及公路运输事业的发展，“行驶迅速的各种车辆往来如织”，尤其在人烟稠密、商业繁盛的区域，危险尤其容易发生。广州、汉口等地首先出现专职指挥交通的警察，1929年广州警察教练所“为造就交通警察人才起见”，首次设立交通班，以培养交通警察，首批毕业实习后，即“分派各区，充任交通警察”，原来由普通行政岗位行交通警察之职的人员则“调回普通岗位”[13]。直至1934年，全国交通警察专员会议才作出决议，各都市警察教育机关内应设法设置交通警察专业班或补习班，以培养专门人才[14]。山东除在1935年设立护路警察，负责养护公路外，各地并无专门的交通警察组织，省会警察局也仅以“交通警察周旋于车辆行人之间，非训练指挥有素不足以指挥裕如”，分期训练官长，再由各区官长训练交通警士以“整理交通”[15]。2.相关路政设施。为划一各省市境内公路交通标志及号志，以保行车安全而便公路管理，全国公路交通委员会于1936年制定《各省市公路交通标志号志设置保护规则》，将公路交通标志分为禁令标志、警告标志、指示标志三种，公路交通号志分路线号志、里程号志、桥梁号志、涵洞号志四种。其中禁令标志一律用红边白底的圆形板，以“直径至少60公分、边缘宽5公分”为度，内部以黑色符号标明其所禁止之事项。警告标志一律用红边白底之等边三角形板。指示标志则分如下五类：指示停放汽车人力车或普通一切车辆者，用蓝边白底之正方形板，每边长至少60公分，内部用黑色符号标明其所指示之事项；指示学校、医院之所在者，用正方形板，每边长至少16公分，学校用蓝边白底黑字，医院用蓝边白底红十字；地名牌用红边白底之矩形板至少宽80公分；指路牌用红边白底之剑形板，至少宽25公分，一端成60度尖角，内部用黑字标明该处与他处之距离；特种地名牌，用红边白底之矩形板，至少宽1米，中部以黑字标明该地地名及与其他重要市镇之距离。此外，该规则对于各种标志号牌应如何悬挂都做了详细规定。对于路线号志中的里程牌，其里程计算法规定如下：干支路线之通达首都者，概以首都为起点，量至江苏省，与邻省边界，或海岸线为止；干支路线不经过首都而经过省会者，概以省会为起点；干支线不经过首都省会而起讫于省之边境者则以东端或北端之边境处为起点；干支线不经过首都省会而又不起讫于省之边境者，则以其东端或北端与干线交叉处为起点；支线之一端在省之边境而其他一端在与干线交叉处者，则以在省之边境处为起点；路线之起点在首都或省会中者，应择定重要建筑物或碑塔所在处为零公里。里程牌应安设于自起点前进方向之左边，与行车方向正对，其外侧面以离路肩边30公分为度。零公里牌，除起自边界者照常设置并加设分界标记外，其余各处不需设置，但起点在市内者，应于5公里或10公里处加设指路牌，起点在公路交叉处者，应于1公里处加设指路牌，均须注明起点所在。桥梁标志应标于桥之右侧，均用白底黑字、涵洞号志、应标于顺里程起点方向之右侧端、墙上面之中央，其涵洞所在地之里程数，标于其左侧端墙之中央，均用白底黑字。各公路交通标志及号志，应由各省市主管机关负责设置，必要时全国道路交通委员会予以津贴。每年2月至3月，应由看路机关油漆一次，有损坏缺少者，应随时更换补充[16]。是年，道路交通委员会还通过了在公路设置信号灯的建议，即在十字路口设信号灯，须采用红绿黄三色灯制，红灯表示停止，绿灯表示前进，黄灯的界说则为“在车夫尚未开入十字路口时，黄灯仍禁止其开入，倘车夫已开入十字路口时，黄灯命其让开十字路口”[17]。但直至抗战前，交通信号灯仅出现在某些大都市内，在山东的公路上少有设置。总体来看，囿于经济发展水平及汽车工业、石油产业的局限，民国时期山东的公路运输总体上还处于较低水平，无法与铁路抗衡。但从另一方面来看，公路运输的发展为偏远地区民众的出行提供了便利，促进了产业落后、民智低下的乡村地区经济社会的发展。且从20世纪20年代公路建设真正起步至抗战前仅十多年时间，此间山东在公路运输管理方面，汽车牌照发放、营运道路的养护、营运线路的管理及公路设施的设计布局已初具现代公路管理模式的雏形。

作者：刘娜 单位：山东女子学院旅游学院