地方政府专项债券管理制度演进研究

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摘要：约束地方政府举债过程中的机会主义行为，是中央政府设计地方政府债券发行管理制度时需要首先考虑的问题。金融危机催生了地方政府债券发行制度，其鲜明的行政控制模式特征制约了市场的深入发展。中央政府随后的制度改革推动了发行规模的扩大和产品的增多。但如何在信息不对称的条件下，一方面满足地方政府融资需求，另一方面防止其过度举债，仍是需要深入讨论的问题。

关键词：机会主义；地方政府债券；管理制度

一、地方政府债券发行过程中的机会主义行为

新制度经济学家威廉姆森首先对于机会主义行为进行阐释：人们在经济活动中总是尽最大能力保护和增加自己的利益，自私且不惜损人，只要有机会，就会损人利己。机会主义行为的存在导致交易成本提高，随着交易的复杂，交易成本提高越大；机会主义行为赖以生存的空间在于外部性及信息不对称。地方政府在理论上是地方政府债券的发行主体。在地方政府的辖区内，作为微观主体的辖区内居民和企业是推动经济发展的根本动力，在人口和资产可以自由流动的前提下，微观主体的跨区域流动成为约束地方政府经济行为的主要条件。为了吸引和留住高素质人才与企业，地方政府在提供高水平公共服务、降低土地价格、更多优惠政策等方面展开竞争。而这些措施的推行，都需要充足的财政支持。在税收受到限制的状况下，发行债券成为地方政府获取资金的主要途径。出于提高微观主体满意度的目的，地方政府普遍存在有扩大债务的倾向。第二代财政分权理论进一步指出，由于信息不对称问题的客观存在，使得中央政府与地方居民对地方官员的监督十分困难。当对于地方政府的监督流于形式时，地方政府官员的行为将符合尼斯卡兰模型，即官员预算最大化和官员效用最大化。地方官员出于效用最大化的目的，而极力扩大公共支出以创造设租与寻租的机会，直接推动地方公共支出的增加，也催生了大量地方债务的产生。地方政府官员在获取政绩和租金的双重动力驱使下，积极扩大预算支出规模，通过举债支持大量的公共工程建设。在缺乏必要监督的条件下，发行地方政府债券以兴建公共工程，会成为地方政府官员获取政治租金和经济租金的一种手段，是一种适用于所有地方官员的机会主义行为。

二、地方政府债券发行管理制度的初创

1994年中国启动分税制改革，中国财政体制改革实现从行政性分权向经济性分权的根本转变，但也造成事权重心下移、财权重心上移的客观事实，地方政府承担较多的公共管理事务，由此产生较大的财政压力。这时，学界与政界均开始思考地方政府债券相关问题，加上国际金融危机的爆发，发行地方政府债券最终被推上历史舞台。为在金融危机时期为地方经济发展提供资金支持，自2009年起中国政府公开发行地方政府债券。初创的发行管理制度包括《关于做好发行2009年地方政府债券有关工作的通知》、《财政部发行2009年地方政府债券发行对付办法》、《2009年地方政府债券预算管理办法》等。根据以上通知办法的具体规定，可以将初创的发行管理制度体系概括以下三个方面：一是中央行政审批制度。在《2009年地方政府债券预算管理办法》第二条规定中指明各省、自治区、直辖市及计划单列市政府作为中国地方政府公债发行及偿还主体。但该《办法》也强调地方政府发行公债必须经由国务院批准，并将地方政府债券具体的发行管理交由财政部进行。依据以上制度，中央政府凭借行政审批的手段完全主导了地方政府债券的发行管理。二是中央财政信用担保制度。《2009年地方政府债券预算管理办法》第十条规定地方政府债券到期后，由财政部统一安排还本付息。考虑中国财政制度安排中，不存在关于地方政府破产的规则和条例，中央政府对于地方政府债务负有“最后偿债人“的责任。因此，在地方政府债券偿还问题上，中央财政部为地方政府发行的公债提供了实际的信用担保。三是依赖国债渠道的招标制度。目前中国地方政府债券主要通过招标发行和定向承销进行。根据每年颁布的《地方政府债券招投标和考核规则》，中国地方政府债券的招标规则与国债的招标规则并无实质性区别。可以认为，中国地方政府债券的发行基本依赖于已有的国债发行渠道。通过以上三方面的基本描述，概括性的表示出初创期的中国地方政府债券发行管理制度体系。初创期中国地方政府债券发行管理制度体系属于典型的行政控制模式。该体系有两方面较为突出的市场表现：其一，行政控制模式保障地方政府获得较为稳定的资金供给。中央政府通过利用已有的财政部国债发行渠道，辅以中央财政的信用担保，顺利地代为地方政府发行2000亿债券，为地方实施积极财政政策筹集到必要的财政资金。显示在金融市场低迷期，行政控制的模式特有的稳定融资能力。其二，行政控制模式制约了地方政府债券市场规模的扩大和深入发展。财政部代为发行的地方政府债券依赖于原有的国债发行渠道，中央政府的信用担保则导致地方政府债券的信息公开制度和信用评级制度建设一直处于停滞阶段，这使得大部分投资者远离地方政府债券二级市场。一个交易低迷、缺乏足够的流动性的中国地方政府债券二级市场，阻碍了一级市场规模的扩大。

三、地方政府债券发行管理制度的发展

自2009年首次发行之后，中国地方政府债券发展缓慢，每年发行规模始终保持在千亿人民币级。但2014年新的《预算法》通过，扫除了限制地方政府发行债券的制度障碍。2014年9月，国发43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确地方政府性债务整治将依据“修明渠，堵暗道”的基本原则。由此，地方政府债券制度发展进入快车道。中央政府陆续出台《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》，从而确定一般债券和专项债券两个债券品种并行发展的新格局。同时，在《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》中要求完善地方政府债券信用评级和信息披露机制。可以认为中国地方政府债券发行管理制度完成了以下重要发展：一是部分审批权力下放。2011年财政部试点地方政府自行发债，试点地区有上海市、浙江省、广东省、深圳市；2014年财政部给予10个省市自发自还的发债权；2015年初实施的新预算法明确我国政府将地方政府债务纳入到预算管理之中，同时赋予地方政府发行政府债券举借债务的权利，地方政府债券全面进入“自发自还”的新阶段。二是产品结构的多元化。2015年地方政府债券按资金用途和偿还资金来源不同分为一般责任债券和专项债券。一般债券是为缓解资金紧张或解决临时经费不足而发行的债券、以一般公共预算收入还本付息，其列入一般公共预算管理，发行期限有1年、3年、5年、7年和10年。专项债券指为筹集资金建设某项具体工程而发行的债券，以地方政府性基金或专项收入偿还，其列入基金预算。发行期限包括1年、2年、3年、5年、7年和10年。以上改变表明地方政府的资金需求和投资者的投资需求得到了更好匹配。三是建立信息披露制度。2014年，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，首次明确地方政府债券采取信用评级，并公开披露发债主体的经济、财政情况、债务数据等。2018年12月底，财政部印发《地方政府债务信息公开办法》，明确地方政府债券信息公开，并强化信息公开监督等。四是放宽承销商限制。初创期中国地方政府债券完全依赖于荷兰式招标，承销商范围限定在国债承销团成员内。该规定对提高地方政府债券发行效率及降低发行成本非常不利。随着专项债券的出现，地方政府债券的发行方式也呈现多样化，除公开发行外，增加了定向承销方式。承销商资格也扩大放松至合法的金融机构。经过发展的中国地方政府债券发行管理制度体系。为了响应地方政府和投资者制度的需求，中央政府有条件逐步下放了部分债券的审批权，丰富了债券品种及结构，建立了强制性信息披露制度。一系列市场化的制度建设推动了地方政府债券发行市场的深入发展。地方政府债券经过十年的发展，已经成为中国最大的债券品种。

四、关于地方政府债券发行管理制度变迁的展望

地方政府债券的发展绝不意味中央政府对地方政府机会主义行为及地方政府举债监管的放松。而是在新《预算法》颁布之后，中央政府逐步构建起了一整套的地方债务管理制度体系。在地方政府去杠杆的过程中，地方政府债券以其较高的透明度逐步取代了其它地方政府融资平台。但自2016年后，地方政府债券发行量的持续下降，也揭示了中国地方政府债券发行管理制度仍有较大的改进空间与需要。在有效控制地方政府机会主义行为的前提下，中国地方政府债券发行管理制度可以进行以下改良：一是扩大发行主体范围，赋予四级地方政府同样的发行权力，满足基层地方政府融资需求；二是明确信用担保制度，建立专门的偿债基金和使用办法，使地方政府债券信用评级有据可依；三是丰富发行方式，逐步接轨国债，扩大银行柜台交易范围，从根本上扩展地方政府债券发行市场的广度和深度。

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作者：张春燕 谢平 单位：宁波财经学院财富管理学院