排污许可管理制度变化及环境管理作用
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摘要：我国控制污染物排放许可制度是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，环境保护部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。现行的《排污许可管理办法（试行）》（2019）衔接环评制度，融合总量控制制度，为环境保护税、环境统计、排污权交易等工作提供统一的管理平台，对固定污染源实施全过程和多污染物协同控制，实现系统化、科学化、法制化、精细化、信息化的“一证式”管理，对环境管理起到了有效的推动作用。
关键词：环境保护；排污许可；管理制度；总量控制；法律体制
我国控制污染物排放许可制度是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，环境保护部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制[1]。排污许可管理制度是我国固定污染源环境管理的核心制度，是排污单位生产运营期排放行为的唯一行政许可。环境保护部于2018年1月《排污许可管理办法（试行）》，于2019年8月进行了修改，该项管理办法是我国现行的排污污染物排放许可制度，该制度衔接环评制度，融合总量控制制度，为环境保护税、环境统计、排污权交易等工作提供统一的管理平台。排污许可制度是国际通行的一项环境管理基本制度，美国是最早建立排污许可制度的国家之一。美国涉及污染物排放的许可证是依据单项立法分别制定的，因此大气排放许可证、水排放许可证是分别发放的，并且依据不同的法律，许可证的要求也不同。我国排污许可制度起步较晚，从1989年召开的第三次全国环境保护会议正式把排污许可证制度确定为八项环境管理制度之一开始起步，经过多年的探索、修改、完善，逐步形成现有的污染物排放排污许可管理制度。
1现行排污许可管理制度模式
我国现行的排污许可管理制度对排污企业的管理采取两种控制标准，一个是污染物排放标准，一个是污染物总量控制。污染物排放标准是国家对人为污染源排入环境的污染物浓度数量所做的限量规定，按适用范围分为综合排放标准和行业排放标准规定一定范围内普遍存在，或危害较大的污染物的容许排放量和浓度，适用于各个行业；而污染物总量控制是以环境质量目标为基本依据，根据环境质量标准中的各种水质参数及其允许浓度，对区域内各种污染源的污染物的排放总量实施控制的管理制度。企业污染物排放在满足相应污染物排放标准同时，还应满足环境管理部门结合区域内环境允许纳污量情况分配的污染物总量控制指标。两种控制标准相结合，可有效控制单个企业污染物排放浓度，也与实际的环境质量目标相联系。我国现行《排污许可管理办法（试行）》制定的法律依据为《环境保护法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》，现行的排污许可制度为“一证式”管理模式，一个企业核发一个排污许可证，环保部门对照排污许可证的要求对企业实施监管执法。所谓排污许可“一证式”管理，整合了环境影响评价、主要大气污染物和水污染物总量控制、排污申报、排污权交易等固定源环境管理相关制度，将许可制度与前置审批、过程监管、违规处罚等相衔接。
2现行排污许可管理制度的改进措施
2019年8月生态环境部修改后的《排污许可管理办法（试行）》有与原《排污许可证管理暂行规定》（环水体﹝2016﹞186号）有几方面的改进。
2.1进一步完善了原有排污许可管理制度
在结构和思路上与原《排污许可证管理暂行规定》（环水体﹝2016﹞186号）保持一致，内容是进一步细化强化，同时根据部门规章的立法权限，结合火电、造纸行业排污许可制实施中的突出问题，对排污许可证申请、核发、执行、监管全过程的相关规定进行完善，并进一步提高可操作性。
2.2完善细化管理分类
为实施排污许可分类关系，环境保护部依法制定了《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》，该名录纳入的行业由原来的78个行业和4个通用工序，增加至108个行业和4个通用工序，并且依据企业污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，在原有的重点管理和简化管理上，增加了登记管理。
2.3加强了技术支持
《排污许可管理办法（试行）》第十一条规定“环境保护部制定排污许可证申请与核发技术规范、环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范、排污单位自行监测技术指南、污染防治可行技术指南以及其他排污许可政策、标准和规范”，环境保护部已制定了一系列《排污许可申请与核发技术规范》，依据不同行业分类，在技术规范中将各行业的原材料、生产工艺、产污环节、产污量、污染防治措施、污染物排放方式、污染物排放标准、污染物排放量、监测管理要求、环节管理台账等进行模块化划分，细化排污许可管理制度要求，完善排污许可技术支撑体系。
2.4便于依证监管执法
环境监管执法部门可对照排污许可证许可事项，按照污染物实际排放量的计算原则，通过核查台账记录、在线监测数据及其他监控手段或执法监测等，检查企业落实排污许可证相关要求的情况。
2.5细化法律责任
《排污许可管理办法》在现有法律框架下细化规定了排污单位、环保部门、技术机构的法律责任和处罚内容。细化规定了无证排污、违证排污、材料弄虚作假、自行监测违法、未依法公开环境信息等违反规定的情形，并根据相关法律明确了对违法行为的处罚规定。
2.6落实企业主体责任，增强企业自主性
《排污许可管理办法》实行企业自主申请、申请、举证、监测、公开的管理制度。申请排污单位只需依照《排污许可管理办法（试行）》和《固定污染源排污许可分类管理名录》，即可确定是否应申请排污许可，申请管理类别，同时对照相应行业的《排污许可申请与核发技术规范》，按照技术规范要求即可上网填报排污许可申请，报送环境管理部门审批。一方面，可以更好地减轻企业负担，减少行政审批时间和数量，另一方面，明确企业主体责任，通过数据平台，建设国家排污许可数据库，可对排污企业进行精准有效的监管。
3现行环境排污许可制度对环境管理的推进作用
按照环境保护部源公布的《固定污染源排污染源排污许可分类管理名录》，我国将在2020年底完成名录中所有固定污染源的许可证发放工作，意味着到2020年底基本建立法律体系完备、技术体系科学、管理体系高效的控制污染物排放许可制，对固定污染源实施全过程和多污染物协同控制，实现系统化、科学化、法制化、精细化、信息化的“一证式”管理。
3.1对环境管理制度体系的衔接融合作用
我国已推行了八项环境管理制度，以环境影响评价制度、排污许可制度、“三同时”制度为代表。虽然这些制度能够起到针对性的要求与规范作用，在污染物防治的不同阶段都发挥了独有的功效，但这些制度间却缺乏有效衔接[3]。现行排污许可管理制度是在全国范围内统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排污许可制度。首先，在环境影响评价分类管理方面，将《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》实现了相互衔接，环境影响评价审批文件会对明确建设项目的产排污环节、污染物种类、各污染物年排放量以及污染物防治设施和措施等基本信息，排污许可申报过程便以环评中排污内容为基础，结合项目建设实际，进行报告填写。同时排污许可执行报告、台账记录以及自行监测执行情况等也是开展建设项目环境影响后评价的重要依据。其次，将已有的总量控制指标，作为确定许可污染物排放量的一个依据，排污许可证载明的许可排放量，即为企业污染物的总量指标。再次，排污许可与环境保护税、环境统计、排污权交易之间的衔接，重点在于数据的共享，排污许可申请平台的建立，将企业的生产原料、生产工艺、产物环节、污染物种类、污染物排放量等信息进行了全面的收集，同时在2020年底前，实现名录上所有固定污染源的许可证发放，意味着该数据平台将在2020年底，完成名录上所有固定污染源的信息统计，建立了一个环境管理的大数据平台，可作为环境保护税、环境统计、排污权交易等环境管理制度的基础数据。
3.2实现系统化精细化的环境管理
新排污许可管理制度的实施，切实做到“核发一个行业、清理一个行业、规范一个行业、达标一个行业”，实现固定污染源排污许可全覆盖。通过排污许可，改善了原来排污许可发证数量与“二污普”企业清单数量相差大的情况，将之前游离在环保管理之外的企业，逐步纳入环保管理体系，同时排污许可管理平台结合环保在线监控系统，形成系统精细的环境管理体制，为有效提高环保部门污染源精细化管理打下了基础[4]。
4总结
从环境管理角度，排污许可制度对固定污染源实施全过程和多污染物协同控制，实现系统化、科学化、法制化、精细化、信息化的“一证式”管理；推动了环境执法监管方式，为更好发挥环境保护税、排污权交易等经济手段的调节作用，提高环保部门管理水平。但我国目前的排污许可管理制度还是落后于发达国家，还应该进一步健全环境管理法律体制、细化行业排污标准、细化污染物总量控制特征指标，继续深化排污许可管理制度。最终确保排污许可管理制度在生态文明建设和打好污染防治攻坚战中，发挥重要的使命，为改善我国环境质量的终极目标作出重要贡献。
参考文献
[1]国办﹝2016﹞81号文.控制污染物排放许可制实施方案[Z].2016.
[2]黄文飞,卢瑛莹,王红晓,等.基于排污许可证的美国空气质量管理手段及其借鉴[J].环境保护,2014,42(05):63-64.
[3]郭艳.从暂行规定、管理办法到管理条例浅析我国排污许可管理的变迁之路[J].资源再生,2018(12):18-23.
[4]邓皓月,邓伟,万丹.我国排污许可制改革在环境管理中发挥重要作用的思考[J].环境管理,2018(08):18-23.
作者：邓秋婷 姚逸 邹荣灿 单位：六盘水市环境工程评估中心