监测机构垂直管理制度下监测能力保障

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摘要：指出了省以下监测机构作为环境监测体系的前沿与岗哨，为环境管理与决策提供基础、原始性数据，是环境监测体系最重要的组成部分。对省以下环境监测机构垂直管理改革中存在的问题进行了分析和思考，并就垂直管理下如何加强省以下监测机构能力建设提出了建议，以供参考。

关键词：监测机构；垂直管理；监测能力；思考

1基本情况

十八届五中全会公报指出“加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”［1］。这为环境监测体系未来机制发展指明了方向。省以下监测机构作为环境监测体系的前沿与岗哨，为环境管理与决策提供基础性、原始性数据，是环境监测体系最重要的组成部分。在即将垂直管理的大背景下，省以下监测机构亟需提升自身的监测能力，以更好的回应大众对环保问题的期盼。河北省、江苏省、上海市、陕西省、贵州省、辽宁省等作为全国环保机构垂直管理体制改革的首批试点省份［2］，其中，河北省监测机构垂直管理已基本完成，2017年4月28日，河北省环境监测中心和11个设区市派驻的市级环境监测中心也在各驻地正式挂牌运行［3］。11个设区市派驻的市级环境监测中心还在组建中，上收了负责生态环境质量监测的人员。其他监测力量将充实到市县执法队伍中，主要从事环境执法监测、污染源监测和突发事件应急监测，支持配合属地环境执法，形成环境监测与环境执法的有效联动、快速响应。其他省份的环保机构垂直管理体制改革工作正在推进中，但是各省份在监测职能、机构上收范围和经费保障等方面存在不同的做法。

2存在的问题

2．1监测职能的问题

省以下监测机构普遍存在职能交叉，责任混乱的问题。尽管《环境保护法》明确了地方政府对辖区环境质量负责，但只是从宏观的概念上作出了规定，实际上各地具体要求不一，一些地方的省以下环境监测站与当地农林水利等部门存在着业务交叉重复、权责不明的现象。这就是环境监测体制改革中遇到的具体问题。对于环境监测机构垂直管理工作来讲，监测职能的明确是衡量监测机构垂管有效性的重要前提。监测工作由哪一级监测部门来完成没有一个明确的划分，如果各地不统一职责，势必造成标准化建设工作推进难、能力建设保障难等问题。

2．2“全面上收”与“部分上收”的问题

无论是全面上收还是部分上收，监测机构的体制改革应该是建立在一个统一的标准基础上的，而不应该出现各地自成一体的局面，不利于将来全国监测机构的标准化建设的推进和能力的提升。若部分上收，从队伍的完整性和稳定性、监测设备的分配、机构的重组、监测工作的过渡等各方面来看，是不利于垂管工作的顺利推进的。监测机构重组后，有一部分人的工作能力不强，监测技术停滞不前，离退休尚早，达不到垂直管理工作的质量要求，甚至会对监测队伍产生负面的影响。工作人员的思维方式、做事风格、技术能力都需要磨合，队伍的整合与能力建设预计可能需要很长时间。此外，哪些人走，哪些留，若未得到妥善安置，将会成为一个社会问题。更为重要的是一个监测技术人员不是经过短时间就可以胜任工作的，需要经过3～5年的学习、培训和实践才能真正成为一名合格的技术人员，监测机构管理人员甚至需要5～10年的时间去成长，更何况一个监测机构的重组，这些都不是一朝一夕所能完成的；同时，再建设会成为监测机构需要面临的首要问题，这样的重复建设会导致国有资金的严重浪费。环境监测机构部分上收，从长远来看，不仅会打破现有较为完整的监测体系，而且会对监测能力维持和提升造成相当负面的影响。从现有试点“半收”城市来看，监测机构的能力并没有得到改善，而且还有削弱的迹象。

2．3监测经费保障问题

省以下监测机构普遍缺乏资金，硬件设施是短板。环境监测由于其内在属性的特点，对监测仪器的要求较高，而省以下环境监测站由于资金缺乏，仪器硬件方面普遍更新较慢，自动化程度不高，监测能力普遍较弱。其次，全国监测机构已经停止检测收费，之前职工的福利待遇经费大部分都是靠检测收费来保障，实行垂改后，经费保障是要重点考虑的问题。一旦职工收入下降幅度过大，监测机构将面临大量优秀管理人员、技术人员的流失，一些监测工作会陷入尴尬的局面。

3对垂直管理下如何加强省以下监测机构能力建设的建议

（1）从广义上来讲，环境质量监测应该是涵盖环境

全要素、全对象，污染源、环境事件应急等不能单独作为一个要素或对象进行监管。针对各级监测机构职能问题，实行省以下环保机构监测垂管之前，环保部应出台监测部门的职能划分细则，统一监测工作要求和能力建设标准，将全部需要考核市、县（区）环境质量监测工作全部纳入上收的监测机构职责里；市、县（区）政府通过向第三方监测机构购买服务，对本辖区内环境质量进行自我了解和举证。因此，要紧紧围绕职能这一主线，监测机构垂管工作才能顺利开展，有效落地。

（2）对监测机构的垂管，不能等同于一般的行政机构的垂管，监测机构垂管的目的也不仅是实现机构的分离，而应是强化其在环境执法过程中的重要性，完善和提升其监测能力

长期以来，环境监测机构是环保部门下属的事业单位，单位的编制受控于环保局。往往出现大量有编制人员被主管部门借用，真正从事环境监测工作有编制的人数不够，同时招聘大量的合同制员工，使得人才队伍流动性较大，处于长期不稳定状况。实行“全收”，环境监测站的财政由省级财政予以提供保障，单位的编制也会得到保障，有利于建立一支专业人才相对稳定、层次结构合理的队伍。因此，监测机构“全收”是一个可行的方案，而且应该成为全国统一的要求，“全收”可以解决上述问题，各地政府可以按照监测机构职责范围的扩大，根据地域环境特征和污染重点，调整人员结构和强化硬件建设，这样才能有效地推进监测机构标准化建设，确保其能力得到维持和提升。同时，对现有监测技术人员加强业务培训，进行异地交流和轮训轮岗，避免“新瓶装老酒”“新台唱旧戏”，逐步提高他们的技术水平。

（3）在垂改前，政府的财政部门应该做好统筹规划

明确监测经费保障制度，合理调整监测机构人员薪酬；监测机构主管部门要制定明确的人才引进、奖励分配、能力建设经费保障等制度，确保监测队伍的稳定和发展，逐步提升监测机构的能力。

4结语

对于监测机构垂管来讲，在解决上述问题的前提下，只有充分保证监测机构的质量管理体系持续有序运行，才能增强环境监测工作的保障能力，也有利于专业人员的集聚，使环境监测队伍更具专业化和职业化素养。

参考文献：

［1］新华社北京月日电．中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报［J］．交通财会，2015（11）：45．

［2］河北省省委办公厅，省政府办公厅．河北省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案［R］．石家庄：中共河北省委办公室，2016．

［3］张妍．提高环境监测数据技师的对策分析［J］．绿色科技，2016（6）：78～79．

［4］邓天英，谢红玉．关于实施第三方环境监测机构管理和总量控制的思考：以重庆市为例［J］．绿色科技，2017（8）：116～117，120.

作者:樊孝俊 徐义邦 赵倩 张吴 单位:南昌市环境监测站