水利水电工程建设实物调查分析

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摘要:水利水电工程建设征地前都需开展实物调查工作，在此之前，需省级人民政府通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口。然而，政府通告后往往面临以下问题:一是设计优化引起的“禁而不征”问题;二是由通告时效性产生的问题。文章就此提出了对通告的项目应有限定、对通告时效内因土地投入的减少引起的减产给予适当的补偿以及建立实物调查成果的更新机制等建议。

关键词:水利水电工程建设;实物调查;设计优化;补偿

实物调查，又称实物指标调查，指对建设征地范围内的人口、土地、树木、建筑物、构筑物、文物古迹等有形对象的数量和质量进行调查登记［1］。实物调查成果是计算移民补偿资金的依据，关系到移民群众的切身利益，同时为论证工程规模、比选工程设计方案、研究工程建设对地区经济影响、编制征地移民规划、确定征地移民补偿投资以及征地移民实施等提供基础资料。为了防止实物调查前被调查者突击建设项目和迁入人口，造成重复建设和资源浪费，增加工程成本和补偿纠纷，实物调查工作开始前，工程占地和淹没区所在地的省级人民政府应当通告，禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口，并对实物调查工作作出安排［1］。因为通告未对被禁区域内土地或项目使用者的合法权益的保障措施作出具体的规定，因此在实践中产生了一些问题，笔者通过对相关问题的梳理和分析，提出了解决这些问题的建议。

1存在的问题

1.1设计优化引起的“禁而不征”问题

因需要论证工程规模、确定征地移民补偿投资，所以通告须在项目建议书阶段。从项目建议书到技施设计阶段，设计工程在不断优化，实物调查资料也需要不断更新。对于前期被调查的对象，由于优化设计，有可能不再属于工程占地或淹没区范围。对于“禁而不征”的企业来说，可能失去了最佳的扩建时机，或者失去了市场;对于“禁而不征”的拥有建造年代久远的农村土坯房屋的户主来说，推后了其新建住房的时间。因设计优化产生的“禁而不征”的问题，通告并未作出规定，因此产生的纠纷会在工程实施阶段集中爆发，从而影响工程建设。

1.2通告时效性产生的问题

实物调查后随着时间的推移，实物将发生变化，为使其反映真实情况，实物调查完成后超过5年未获批准(核准)的项目，应重新进行调查［3］，实践中又产生如下问题。

1.2.1重新或不通告都可能造成失控

重新调查时，若不通告即“征而不禁”，将发生疯狂的抢建或者抢种现象;若通告，遇到在本次公告和上次公告之间新建或者迁入的人口，则需全部登记。如此一来，等于调查者自己推翻了上次的公告，让违反上次通告的被调查户获得了额外的收益，遵守通告者相对受损。在“反正公家的便宜，不占白不占，占了也白占，白占谁不占”及“占不上便宜即吃亏”思想的影响下，互相攀比的抢建和抢栽现象屡见不鲜，从而增加了工程成本。

1.2.2通告的时效过长可能引发矛盾和纠纷

若再次调查后又超过5年项目未获批准(核准)，则遵守通告的被调查对象失去10年的发展机会，也无法享受抗震安居或者牧民定居等优惠政策，这无疑会引发矛盾和纠纷，对于大型涉及面广的项目，甚至可能引发社会问题。

1.2.3通告可能有违物权法

调查者和被调查者应该是平等的市场主体，物权法保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利，同时规定征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。通告的禁止内容对被调查者发展的权利和改善居住条件是有所限制的。

1.2.4通告限制了土地承包人对土地的投入

承包人为了提高农业产出，增加农业收入，在承包期内，必然会对承包地进行良性改造。例如改良土壤，盐碱地消盐消碱，修建防洪排涝设施、水利灌溉设施，或者修建温室大棚等。但通告后，承包人无法增加上述投入，将给土地承包人带来损失，这是不容忽视的实际问题。

2相关建议

2.1对通告的项目应有明确限定

建议授权各省、自治区、直辖市根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)，结合本行政区域实际情况，对通告内容加以细化。比如仅要求对已经列入流域综合规划并于近期确定开发的项目通告，且通告中应明示该项目已经纳入项目所在地的土地利用总体规划，或者项目用地已列入土地利用年度计划。

2.2对通告时效内因土地投入减少引起的减产给予适当的补偿

土地利用总体规划的规划期限一般为15年，通告的时效为5年，两者规定的时间都较长，建议在通告有效期内对土地承包人因对土地投入减少而造成的减产给予一定的补偿。

2.3建立实物调查成果的更新机制

由于现行法律不支持强拆，实际上实物调查成果是无法封顶的。建议实物调查实行一次调查、分期更新，按实施阶段进行登记。为了保障被调查者改善居住条件，同时不至产生疯狂的抢建现象，建议对需要改善居住条件的被调查者，规定由其向当地政府提出申请并附具方案，经政府和项目法人同时审核同意后，列入实物调查成果。

3结语

对于水利水电工程建设项目实物调查，为了控制工程投资，“逢查必禁”是必须要坚持的原则，但实践中遭遇的“禁而不征”、“征而不禁”或时效太长等问题，常常使得通告没有起到应有的作用，加之现行法律不支持强拆，有时通告常被当做广告利用。与其被动调整概算还不如主动将实物调查成果更新的权利掌握在政府和业主手中，通过正常的审核和合理的补偿解决问题，为工程建设创造公平公正的环境。

参考文献:

［1］张穹，矫勇.大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例释义［M］.北京:中国水利水电出版社，2007.

［2］中华人民共和国水利部.SL442—2009水电工程建设征地移民实物调查规范［S］.北京:中国水利水电出版社，2009.

［3］中华人民共和国水利部.SL290—2009水电工程建设征地移民安置规划设计规范［S］.北京:中国水利水电出版社，2009.

［4］国务院.中华人民共和国土地管理法实施条例［M］.北京:中国法律出版社，2011.

作者：杨随柱 单位：新疆伊犁河流域开发建设管理局