工伤保险的具体实施过程疑难问题思考
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［摘要］工伤保险是国家和社会为在生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动者及亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保障制度。随着国家社会保障制度体系的不断完善和发展，尤其是《社会保险法》和《工伤保险条例》出台后，工伤职工的合法权益切实得到了极大保障。但在《工伤保险条例》实际运行过程中，面对不同工伤个体的不同情形，出现了实际存在、符合情理却无法规政策支持、不符法理的问题，有必要对这些问题进行深入探讨论证，进一步完善《工伤保险条例》的可操作性。
［关键词］工伤保险;《工伤保险条例》;法理;政策支持
工伤保险是社会保险制度中的重要组成部分。《工伤保险条例》立法的主要目的是为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。我国的工伤保险制度自1951年2月26日原劳动部颁布了《劳动保险条例》以来，历经《企业职工工伤保险试行办法》(劳部发〔1996〕266号);国务院颁布的自2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》;直至2011年1月1日起施行的修改后的《工伤保险条例》(国务院颁发586号令)，以及相继配套出台的《工伤认定办法》《因工死亡职工供养亲属范围规定》等一系列政策法规，切实使工伤职工的合法权益得到了极大保障。笔者在某国企从事工伤保险管理工作多年，从实际工作中发现《工伤保险条例》在实施过程中，面对不同工伤个体的不同情形，出现了实际存在、符合情理却无法规政策支持、不符法理的问题，因此有必要对这些问题进行深入探讨论证，以便更好完善《工伤保险条例》的权威性。
1.1一级至四级工残职工的缴费及退休待遇问题
《工伤保险条例》第三十五条相关规定:“职工因工伤残被鉴定为一级至四级伤残的，保留劳动关系，退出工作岗位，除享受一次性伤残补助金及月伤残津贴待遇外，由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数，按规定缴纳基本医疗保险费。”第(三)项规定“工伤职工达到退休年龄并办理退休手续后，停发伤残津贴，按照国家有关规定享受基本养老待遇。基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额。”该项规定明确表述被鉴定为一级至四级伤残的职工，只需缴纳基本医疗保险费，其他各项社会保险不再缴纳。那么在实际工作中就出现了，职工达到退休年龄而因缴费年限不足，无法按月领取养老金的情形，如何处理没有作出具体规定。如果工伤职工达到法定退休年龄后因各种原因不能享受按月领取养老待遇的，是否应该继续发放伤残津贴?不发放，工伤职工权益得不到保障;如果发放，则助长部分用人单位选择性参保的歪风，也增加了工伤保险基金运行风险。
1.2工伤职工在统筹地区以内就医所需的交通、食宿费如何处理问题
《工伤保险条例》第三十条第四款，对工伤职工到统筹地区以外就医所需的交通、食宿费用从工伤保险基金支付，做出了明确规定。但工伤职工在本统筹地区内就医治疗的交通、食宿费如何处理，未做规定。很多地方的工伤保险实行的是市级统筹，从县里到市里距离有的上百公里，交通食宿费问题虽然牵涉的利益比较小，但是对于劳动者而言，尤其是工资标准低的体力劳动者来说每一分钱都是血汗钱，特别在不幸遭受工伤伤害后，来往的交通费也是笔不小的花销。因此，这一问题的解决也不容忽视。
1.3若因工死亡职工有多个兄弟姊妹，其父母享受抚恤金待遇是否执行合理负担政策问题
《因工死亡职工供养亲属范围规定》(劳社部第18号令)第二条明确了“供养亲属”的范围，第三条明确了“享受条件”并特别强调“依靠因工死亡职工生前提供主要生活来源的”，才能享受供养亲属抚恤金待遇。可实际情形确实存在工亡职工有多个兄弟姊妹，有些工伤保险经办机构认为应该执行合理负担政策，即其父、母只能一人享受供养亲属抚恤金，造成政策解释空白，故应予以明确。
1.4工伤职工在解除劳动关系时辅助器具费用问题
工伤职工在解除劳动关系时如何支付假肢等辅助器具费用在条例中没有规定，然而，当工伤职工在与用人单位解除劳动关系时，常常会因为假肢费用发生争议，造成政策解释空白。
1.5工伤职工就医治疗的费用垫付问题
这一责任一定要明确，有些工伤主要是医疗费用高，及时救治就不会造成很严重的伤残，工伤职工因为没有及时救治导致严重伤残甚至死亡的情况并不少见，说明了垫付医药费的重要性。因此，有必要明确用人单位或者工伤保险基金垫付医药费的责任。
2具体原因分析
上述问题具有偶然性和个别性，但也有共同性和普遍性，表现在全国各地都可能会发生或存在上述情况。导致上述政策规定不明确的原因大体可以归结为两方面:一方面是由于制定政策的指导思想尚不明确或者争议较大，在政策制定时就没有作出明确规定，留下了部分政策空白，这是最主要的原因。另一方面，就是文字表述不完整不准确。有些已经明确的事项，在政策上没有完整表述出来或者表述不准确，或者认为没有必要而没有强调指出，造成各级工伤保险经办机构理解和执行不统一。但不论是哪方面原因，都要按照权威性、严密性和可操作性的要求，完善工伤保险政策，以便各级工伤保险经办机构和工伤职工正确理解和执行。
3建议:进一步细化政策规定
3.1细化明确职工、用人单位和工伤基金的关系
政府通过立法保障工伤职工的合法权益，这是出发点和落脚点;在此基础上，用人单位和工伤保险基金对工伤保险责任要合理分担。既要考虑到参保单位的缴费负担，也要考虑到工伤保险基金的承受能力。反映在工伤保险政策中，就是要明确规定用人单位和工伤基金应该承担哪些责任，尤其要充分考虑到各种可能出现的情况，并对每种情况下的责任分担作出明确具体的规定。这既是工伤保险制度的核心内容，又是工伤保险制度正确执行的前提和基础。
3.2细化处理好工伤保险与其他社会保险的关系
要解决工伤职工的社会保障问题，仅仅依靠工伤保险政策是不够的，还要做好工伤保险与养老保险、医疗保险的衔接。建议尽快完善领取伤残津贴人员参加养老保险的具体办法，解决好一级到四级伤残职工享受伤残津贴期间参加养老保险的问题和达到法定退休年龄时停发伤残津贴计发养老待遇的问题。合理划分医疗基金和工伤基金对工伤职工医疗费用的报销范围，重点解决职业病人员工伤康复治疗费用在工伤和医疗基金的分担问题。
3.3进一步明确工伤保险与劳动关系的关系
工伤认定和参保都应以存在劳动关系为前提;反之，职工只要与用人单位具有劳动关系，用人单位就应该为其参保缴费。个人认为，按照劳动合同法的规定，只要存在劳动关系，用人单位就应该为职工缴纳各项社会保险费用。因此，企业应该为一级至四级工伤职工缴纳各项社会保险费用。
3.4建立科学的政策制定与执行反馈机制
政策制订一定要明确、严密，具有可操作性。政策的文字表述要简单明确，避免引起歧义。政策设计要全面考虑到各种情况，并对各种情况下的处理办法作出明确规定。政策规定了义务，就要规定没有履行义务时的处理办法，以确保政策的权威性和可执行性。在政策执行时，要切实做到严格准确。对执行过程中发现的问题和漏洞，要及时进行深入探讨论证，通过出台相应政策进行弥补完善。利用政策制定和执行的相互联动、相互融合，促进政策的正确有效执行，最大限度实现政策设计的目标和功效。
作者:杨小宾 单位:中条山有色金属集团有限公司社会保险中心