农民工工伤保险政策执行博弈分析

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本文以农民工工伤保险政策执行过程中存在的问题为研究对象，通过对农民工工伤保险的参与主体——农民工、企业、政府等群体之间的利益博弈进行分析，通过博弈理论，总结归纳出我国的工伤保险政策对于农民工这一现阶段特殊社会群体执行失灵的现实情况并进行原因分析。最后，从利益整合的角度，对困扰我国农民工工伤保险政策执行过程中的顽疾提出相关对策建议，从而建立对于农民工工伤风险保障的均衡补偿机制。

一、农民工自身短期利益与长期利益之间的博弈

大多数国家采用的是工伤保险雇主缴费的原则，即工伤保险是由雇主买单的保险。然而，雇主既可以以较高的商品价格让消费者担负这部分成本，又可以以低工资的形式转嫁到劳动者身上，通过研究发现，雇主转移工伤保险成本的方式主要是降低劳动者的薪酬水平。在我国，现阶段农民工仍是劳动力市场上较为弱势的群体。在这种现状下，农民工要求雇主缴纳工伤保险费，雇主会通过降低报酬等方式将这部分成本变相转嫁给农民工。在这种情况下，很多农民工为了眼前的切实利益，心甘情愿地放弃了工伤保险，要求雇主将工伤保险费以现金报酬的方式直接支付给他们。农民工是我国经济社会转型时期的特殊概念，是从传统农民中分离出的时代产物，他们背井离乡进城务工的根本动力是基于比较预期收入与眼前利益后做出的，他们对于工伤保险需求的强弱也是取决于眼前的现实利益和未来可能利益的博弈。农民工“理性”的行为选择导致了可能“不理性”的效应，他们为了眼前的经济利益付出的代价是巨大的。因此，对于现阶段收入水平不高的农民工来说，其自身对于短期利益与长期利益关系的考量，将直接决定农民工参保意愿的高低。政府作为工伤保险政策的发起人，采用何种政策设计及政策实施过程中的具体措施来提高农民工工伤保险的参保意愿，对于扩大农民工工伤保险的覆盖面将发挥至关重要的作用。

二、政府监管机构与企业之间的博弈

我国对于工伤和职业病的监管体制存在制度性障碍，制度的束缚导致监管成本巨大。《职业病防治法》规定由卫生部门开展监管工作，但现实条件下卫生部门从人员和体制两方面很难进入企业进行监管。然而，2003年10月中编办15号文件又将这一权力赋予了安检总局，法律规定与文件规定相冲突，多头管理势必加大政府监管机构对于工伤和职业病开展监督检查工作的执行成本，因职能交叉造成的责任推诿会使得政府对于农民工工伤保险的监管工作低效。《工伤保险条例》规定，用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。由此可见，在我国现实的农民工平均工资水平下，无论是滞纳金数额还是罚款数额，都无法对恶意逃避农民工工伤保险责任的企业形成强有力的威慑。我国市场化取向的分权改革使地方政府成为一个相对独立的利益主体，其自身利益需求决定了地方政府是否积极服从和落实相关的法律法规。地方政府大多倾向发展当地经济，如果严格执行农民工工伤保险和职业病的相关政策，导致相关企业经营成本上升并进一步迁移到用工成本更低地区，那么地方政府会成为政策执行的潜在受害者，结果很多地方政府摆不正安全生产与发展经济的关系，轻视甚至是无视与自身政绩考评不相关的农民工工伤问题，经常对农民工群体变通执行工伤保险相关政策，对农民工是否参加工伤保险以及企业的安全生产防护投入问题睁一只眼闭一只眼。

三、农民工发生工伤事故后与企业之间的博弈

相关政府行政部门无法充分发挥对于工伤保险的监管职能、法律对于恶意违法企业无法进行有效惩罚的情况下，那么工伤保险制度本身已经无法发挥其对于雇员的权益保障作用，工伤保险退化为雇主责任。我国工伤保险制度所提供的补偿并不能补偿农民工因工伤事故所造成的所有损失，即并不是一种充分补偿。由此可知，如果受工伤事故伤害的农民工通过法律途径追究雇主的违法责任，如果诉讼成功其所能获得的赔偿往往会高于工伤保险条例所规定的赔偿。这样可以得到的结论是，对于企业来说，是否履行工伤保险相关法律法规的要求对于自身来说并没有本质区别，这样的政策执行逻辑反而刺激了相关企业对于法律的要求更加熟视无睹。卫生部提供的数据显示，我国现有存在有毒有害作业场所的企业约1600万家，其中在从事劳动过程中遭受不同程度职业病危害的劳动者高达2亿人，我国职业病患者平均年龄为37.5岁，70.2%为尘肺病，66.7%的职业病发生在民企，而近四成的职业病患者未获赔偿。专家估计，今后若干年，我国的工伤事故受害者总数还将呈上升趋势。我国的工伤和职业病受害者大多是农民工，现阶段这一群体由于信息不对称、文化水平不高和地位不平等等原因导致工伤认定、劳动能力鉴定、享受工伤待遇这一保护劳动者合法权益的链条在现实中正频频断裂。中国社会保障网资料显示，全国因工伤问题引发的行政复议和行政诉讼案件占劳动保障系统行政复议和行政诉讼案件的59%，在一些地区甚至高达70%。

四、农民工工伤问题治理中中央政府与地方政府之间的博弈

包括工伤保险在内的社会保障制度供给在经济学意义上是典型的“公共物品”。作为一种“公共物品”，工伤保险难以由自由的市场机制提供有效的供给，因此需要政府的干预才能使问题得到控制和解决。在市场经济环境下，政府需要主导工伤治理问题，在这一过程中尤其需要中央与地方政府的协调一致，同向运转。地方政府在公共问题治理中也是追求自身利益的理性经济人。随着我国市场化取向的中央与地方政府的分权改革，地方政府已渐渐成为一个独立的利益主体，其自身利益需求在某种程度上决定了地方政府是否积极服从和落实中央关于工伤保险的相关政策。然而现实情况下，农民工的工伤风险保障问题出于对自身经济利益的考虑而被地方政府有意忽视。地方政府总是以对己有利的方式变通执行中央的相关政策，地方政府与资本体系的不良变通渐成制度性障碍，与预期的目标相比，政策存在很大的执行差距。通过上述分析可知，部分地方政府出于本地经济发展的考虑，消极执行工伤保险等社保政策，漠视农民工群体的合法权益，使得我国工伤保险的相关法律法规无法得到有效推进和实施。地方政府要从切实落实科学发展观的角度，坚定贯彻执行工伤保险相关法律法规，维护自身作为政府机构的公信力，同时也需要中央政府在地方政府的绩效考评中引入有关农民工社保等相关考评指标，以提高地方政府对相关问题的重视程度。

五、完善农民工工伤保险政策执行的对策建议

1.构造利益互动的对话平台。农民工群体在数量方面的优势并没有有效转化为自身群体在利益表达方面的优势，农民工在劳资关系博弈中所处的劣势地位使得农民工群体正常有效的利益表达途径出现断裂。而群体自身利益代言人的缺失更是使得其正当权益始终无法形成强势的政治诉求。政府有责任为包括农民工在内的公众提供一个公正平等、利益互动的对话平台，而不是一个利益磁场。一方面，政府需要与农民工群体建立定期沟通机制，使其了解工伤保险相关法律法规对于保障自身工作安全等方面将提供愈加丰富的权利保障，并及时听取这一群体对相关政策的意见建议。另一方面，要积极发挥农民工工会组织的作用，按照《工会法》组织农民工参与企业安全生产工作的民主管理和民主监督，较之单纯依靠农民工个体力量而言，群体力量可以克服势单力薄的弊端，谋求社会弱势群体利益的实现。工会以组织身份监督企业生产安全事故隐患建档跟踪整改情况，监督企业是否存在侵犯农民工生命安全与健康权益情况，积极参与农民工侵权问题的解决；帮助农民工通过安全教育培训，保证农民工安排上岗前已熟悉安全生产规章制度和安全操作规程，具备必要的安全生产知识和掌握安全操作技能；督促企业与农民工签订劳动合同并为其办理工伤保险，跟踪检查国家相关法规是否得到有效履行。对于违反安全生产法令法规、侵犯农民工合法权益的行为，工会都有权干预并整改。较高组织化程度的工会是农民工维权的必然选择，推进组织化建设是现阶段农民工获得工伤风险保障的重要途径。

2.完善利益分配和补偿机制。是否有一个利益均衡机制是衡量中国市场经济“好与坏”的标准之一。如果政策制定过程中的各方利益表达和博弈不充分，会使政策的公平性先天不足进而延续到政策的执行过程之中，导致政策执行的偏差。因此，政府有必要建立利益的分配和补偿机制，在利益层面上进行农民工工伤保险决策的再决策，以补偿农民工在工伤保险各方博弈过程中以往的利益缺失。政府通过完善制度供给，提供财政支持，支持农民工职业安全环境的改善，支持农民工安全培训体系建设，对积极履行义务的企业进行奖励，政府还可建立农民工工伤保险的社会多元化筹资机制，引导和鼓励个人和社会团体积极参与。

3.建立以利益为核心的农民工工伤保险政策执行机制。法律保障不仅是立法保障，更为重要的是执法保障。法律的价值只有通过高效执行才能得以真正体现。只有工伤保险政策在农民工群体身上高效执行才能真正维护他们的切身权益，帮助他们实现真正的国民待遇。应引导负责政策执行的相关人员重新审视和认识政策的执行价值，只有他们自身充分理解政策的内涵，才能保证相关政策得到高效贯彻。在现实中，为了防止公职人员权力寻租行为的发生，可以引入以利益导向为核心的奖惩机制，通过加大执法力度、引入竞争机制、建立完善的责任追究机制等手段来执行工伤保险相关政策。

六、结语

工伤保险政策本身就是一个并不完善的集体契约，是一个复杂的文化载体，因而需要各方的有效参与。我国工伤保险政策在操作执行过程中的漏洞会伤及制度本身的公平性和权威性。在农民工工伤保险参与主体——农民工、政府和企业的两两博弈中，各方出于自身利益最大化的考虑，使得我国的工伤保险政策在农民工这一特殊社会群体的执行过程中出现种种问题，政策的执行结果充满变数，现阶段农民工工伤权益保护问题尤为突出。因此，我们需要建立并完善一个能体现工伤保险多方参与主体利益和责任的运行模式，在多方利益动态协调的框架下共建一个能有效保障农民工工伤风险的安全网。

作者：张雪梅 单位：山东省淄博市公共就业和人才服务中心