保险制度论文：工伤保险体制的不足与完善途径

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本文作者：魏秀华、吴白蓉 单位：福建师范大学福清分校经济法律系

农民工工伤保险，是指农民工在从事职业活动或者相关活动中受到意外事故伤害或患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力甚至死亡时，农民工本人或者其遗属从国家和社会获得必要的物质补偿以维持其正常生活，并获得医疗救助和康复服务所需要的一种社会保险制度。

泉州市区农民工工伤保险参保情况调查

据泉州市统计信息外部网显示，泉州市常住人口为812万多人，其中农民工近200万人。本课题组于2011年10月对泉州市区农民工参与工伤保险情况进行调查，共走访调查了39家企业的100多名农民工，涉及建筑、餐饮、加工制造、家政服务等行业，其中有效人数为100人。具体调查情况如下。

(一)农民工签订劳动合同与参加工伤保险情况。农民工签订劳动合同与参加工伤保险频数分析的结果显示，在与雇主签有劳动合同的农民工中，参加工伤保险的人数占其雇主雇佣的合同工总人数的84．21%，未参加工伤保险的占7．89%，而不清楚是否参加工伤保险的占7．90%。在与雇主只是临时雇佣关系的农民工中，参加工伤保险的人数仅占其雇主雇佣的临时工总人数的8．47%，不清楚是否参加工伤保险的占6．78%，而未参加工伤保险的占84．75%。从调查数据可以看出，一半以上的农民工未与用人单位签订劳动合同，而未与用人单位签订劳动合同的农民工参与工伤保险的比例远远低于合同工。

(二)农民工对工伤保险的认知度。本次调查结果显示，24%的农民工从来没有听说过工伤保险，58%的农民工听说过但不了解，而“完全了解工伤保险”的人数仅占18%。可见，绝大多数农民工对工伤保险的认知程度不高。其中，未参与工伤保险的农民工对工伤保险的认知程度明显低于已参保的农民工。农民工对工伤保险的低认知度，直接导致工伤保险推进过程中缺乏必要的推动力。由于农民工与企业在工伤保险相关信息的掌握上存在明显的信息不对称，企业往往利用信息优势作出对自身有利的经济决策，从而出现了大量逃保漏保现象。从农民工了解工伤保险的主要渠道看，多数农民工是通过雇佣企业的宣传来了解的，只有少数是通过网络来获取相关信息的。调查也进一步表明，宣传农民工工伤保险的有效渠道依次为雇佣企业宣传、报纸、电视和网络。

(三)农民工工伤保险的参与率和参保农民工所从事行业的性质。据调查，泉州市区的大部分农民工从事的是工伤意外风险较高的建筑、制造等行业，而高风险行业出现工伤事故的可能性相对较大，目前农民工仍是泉州市工伤保险“漏保”的最主要群体。农民工参与工伤保险的调查情况显示，参加工伤保险的农民工占37%，不清楚是否参与工伤保险的农民工占10%，而没有参加工伤保险的农民工占了一半以上。可以看出，泉州市区农民工工伤保险参与率仍不容乐观。从被调查的农民工所处的行业参加工伤保险的情况来看，餐饮业中有40%的农民工参加了工伤保险，家政服务业中有25%的农民工参加了工伤保险，制造业中有33．3%的农民工参加了工伤保险，建筑业中有34．3%的农民工参加了工伤保险，其他行业中有52．94%的农民工参加了工伤保险。从中可以看出，家政服务业中农民工未参加工伤保险的比例最高，而高风险行业(如制造业、建筑业)中农民工的参保率也不容乐观。

(四)农民工所在单位性质与农民工参加工伤保险的关系。从签订劳动合同农民工所处单位性质的工伤保险投保情况来看，有参与工伤保险的雇主企业占所有雇主企业的89．29%，而没有参与工伤保险的雇主企业仅占全部雇主企业的10．71%，其中国有企业、外资企业、合资企业等基本上都有为合同工投工伤保险，而民营企业与个体企业仍然存在不为合同工投保的现象。调查结果显示，国有企业、外资企业、合资企业等有较强的工伤保险参保意识，而民营企业和个体企业存在较为严重的逃保漏保行为。

农民工工伤保险存在问题的原因分析

从以上的调查可知，泉州市区农民工参加工伤保险存在诸多问题，如参保率较低，农民工参保意识薄弱等。本文将从工伤保险所涉及的三方主体———企业、农民工和政府等来一一进行探究。

(一)雇主企业刻意忽视农民工工伤保险权益。企业总是尽可能地追求自身利润最大化。有些企业存在工伤保险“不够本”和“不划算”的认识误区，为了降低成本，减少支出，故意不为农民工缴纳工伤保险费。有的企业认为，农民工自身素质低，流动性大，难以进行有效管理，加上经营上的“短视”行为，只顾短期经济利益，只算眼前账，认为为农民工工伤保险投保会加大企业经营的成本，不利于企业在激烈的竞争中生存和发展，因而逃避为农民工参投工伤保险。在所雇农民工发生工伤意外事故时，有的企业不但不积极救治，还百般拖延，甚至拒绝支付给农民工有关补偿和医疗救治等合法费用。企业基于自身的利润目标，所采取的逃避为农民工缴纳工伤保险费的做法，直接损害了农民工工伤保险权益。

(二)工伤保险宣传力度不足，农民工保险意识薄弱。1．农民工工伤保险意识薄弱。从调查结果看，58%的农民工表示听说过工伤保险但并不了解，24%的农民工则是完全没有听说过。工伤保险是为了保障在工作中遭遇伤害事故的劳动者权益而制定的制度，多数农民工因自身缺乏工伤保险意识而无法正当及时地主张权利和维护自身的权益。2．存在“临时工不参保”的认识误区。2011年1月1日起实施的新《工伤保险条例》第2条规定，中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。据此，就算临时工也有参加工伤保险和享受工伤保险的权利。但调查发现，“临时工不参保”这一认识误区普遍存在。造成这种认识误区的原因，一方面是由于劳动者自身参保意识较薄弱，另一方面则是由于工伤保险相关法律法规宣传力度不够，尚未深入人心。

(三)相关部门组织职能缺位，不利于农民工及时维权。政府各职能部门作为公共政策的决策者，基于政府有效运作的假设，理应将公共决策公平分配于每个社会公民，然而当前政府各职能部门往往在农民工劳动权益保障过程中缺位，如作为农民工劳动权益的保护部门对雇主企业违法行为的处罚力度和对农民工应予经济补偿方面的保护力度不足，在对拖延、拒绝支付农民工工伤补偿的处罚方面缺少有利的措施。同时，政府职能部门对工伤保险的宣传力度不足，对企业监管不到位。就目前泉州市区来看，泉州市政府主要通过互联网、宣传单等方式来宣传农民工工伤保险的相关法律知识。但上网关注此信息或驻足宣传栏看宣传内容的农民工较少，故宣传效果并不理想。另外，基层工会与运作机制的缺位导致农民工在与资本利益集团的博弈中处于弱势地位，农民工接受劳动安全卫生教育培训、合法工伤补偿、获得职业健康保障的权力得不到保障［1］。

(四)农民工工伤保险法律保障体系不完善。目前，我国政府尚未制定专门针对工伤保险的法律法规，主要依靠政策措施和行政条例来作为农民工工伤保险的执行依据，如劳动保障部颁布的新《工伤保险条例》。新《工伤保险条例》虽然比2010年的《工伤保险条例》有一定的改进，但仍存在诸多不足。如其第16条规定“自残或自杀不得认定为工伤或视同工伤”，此条款的规定就将由职业病而导致的自残或自杀行为摒除在工伤保险之外，具有一定的局限性。同时，《工伤保险条例》属于国务院行政条例，缺乏强制性，法律效力较弱。加之我国目前基本没有专门针对农民工出台相关的工伤保险法律法规，导致农民工工伤保险维权缺乏专门的法律根据，农民工维权难度大。

(五)现行户籍制度导致农民工参与工伤保险权益受损。我国长期以来实行的二元户籍制度，将居民划分为农村户口和非农村户口。农民工作为二元户籍制度与市场经济相结合的时代产物，在职业上是工人，但身份上却是农民，这种职业与户籍的矛盾使得农民工维权时常常处于弱势。加上某些地区的排外情绪和某些人看轻农民的心理，使得农民工所享受到的社会保障待遇与当地居民的社会保障待遇有天壤之别。而且，因为农民的身份，当城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大社会保险时，他们却几乎完全被排除在外，极少有雇主企业为他们办理各种社会保险。雇主企业往往倾向于只为城镇户口职工办理工伤保险，这就直接导致了农民工参与工伤保险的权利受到损害。当农民工遭遇工伤事故时，也就不可能有相应的工伤保险及时为其提供救助。

建立和完善农民工工伤保险制度的对策和建议

(一)建立健全相关法律法规，进一步完善工伤保险法律体系。新《工伤保险条例》是我国当前工伤保险的基本法律依据，但它属于行政条例，法律约束力较弱，立法层次较低。我国应由全国人大及其常务委员会依据《宪法》和《劳动法》，制定“工伤保险法”，以专门法的形式确立下来，提高工伤保险的立法层次，加大其执行的效力。同时，新《工伤保险条例》中并无专门关于农民工参与工伤保险的准则，考虑到农民工的特殊身份以及社会处境，有必要制定专门的规章条例。为农民工量身定做工伤保险规章条例不仅能更好地维护其权益，而且也体现了国家对这一特殊群体的关注与关心，有利于社会的稳定。可针对农民工工伤保险问题，如工伤保险认定范围、工伤保险处理程序以及工伤死亡待遇标准等多方面，制定专门的工伤保险条款。对于部分不合理的条款，应进一步改进、完善。(1)简化维权程序。新《工伤保险条例》规定的工伤维权步骤繁冗，花费时间漫长，维权成本高，应当简化工伤维权程序，缩短各步骤所耗时间，将“二审”合为“一审”，若有异议，直接提交法院处理。可效仿德国，在人民法院内部建立劳动法庭，及时处理争议［2］。(2)多主体共担保险费。目前，工伤保险费由用人单位独立承担，这或多或少造成用人单位负担过重。基于工伤保险有较强的社会效益，应考虑由国家、用人单位与雇员共担费用。通过制定一个合理的比例，用人单位与雇员严格按照比例上缴工伤保险费，既让农民工知道工伤保险的存在，也让其分担用人单位的负担，提高用人单位参加工伤保险的积极性。

(二)加大对工伤保险的宣传力度以及对违反工伤保险条例的处罚力度。1．当前大部分农民工的工伤保险意识薄弱，加强工伤保险的宣传势在必行。根据调查的结果，农民工了解工伤保险的有效途径依次为雇用企业宣传、报纸、电视和网络。当地政府可以在企业内部或是社区通过开展工伤保险的安全培训或是现场咨询，同时辅之以报纸、电视和网络等新闻媒介的大力宣传，使依法维权、侵权必责、违法必惩的观念深入人心，既提高农民工工伤保险在整个社会中的认识，又增强农民工的工伤保险意识，切实保证农民工的劳动保障权和劳动保护权的实现。2．强调以人为本，简化工伤保险的理赔程序。我国工伤维权步骤繁杂，时间冗长，有的得耗上五六年。在这段时间内，伤者很可能会举步维艰，难以维持正常的生活。我国工伤保险的理赔工作可借鉴德国的无责任工伤保险。即在工伤事故中，无论是谁的过失，雇主均要承担责任，雇员无须给予任何证明或法律诉讼，就能获得赔偿。这种制度极大地缩短了工伤维权所耗的时间，有助于及时维护受伤员工的正常生活。我国政府应进一步贯彻以人为本的观念，简化工伤保险理赔程序，保障农民工的合法权益。3．增强执法力度，加大对违反工伤保险条例行为的处罚力度。工伤保险制度能否有效地实施、农民工的工伤案件能否及时地处理，很大程度上取决于有关政府部门的重视程度。各有关政府部门应加大对工伤保险及农民工的关注力度，不定期地探视农民工最真实的生活，与农民工沟通交流，查阅相关农民工工伤保险处理不善的资料，等等。在提高重视程度的同时，还要注重强化执行力度。加强执法力度，对工伤保险各个环节进行严格的监管督促，追求办事“快、准、狠”，努力为农民工办实事。一旦发现企业未及时足额上缴工伤保险费，应加大惩罚力度，可效仿“缺一补十”的做法。

(三)深化户籍制度改革，切实做到城乡一体化。带有强烈的身份制色彩的户籍制度一直以来就是造成城乡居民身份差异的根源。改革户籍制度是破除这种差异的唯一渠道。目前，我国农村户口要转为城市户口受到了严格的指标限制，一般要通过上大学、参军、招工等方式实现。而且，长期的二元户籍制度管理造成了城市与农村在经济、生产、生活以及居住环境上的差异，使得农民工长期处于社会的“边缘地带”，受到排挤与歧视，农民工享受不到应有的工伤保险待遇。当前，我国应拓宽农村户口转化为城市户口的途径，放宽对户口转换的限制，并逐渐弱化户籍制度，直至将其废除，真正做到城乡一体化，城乡不分家，平等对待城市与农村，让农村也享受与城市一样的待遇，保障各种资源在城乡间的合理流动，让农民工成为真正意义的“工人”，享受平等的工伤保险保障。

(四)强化落实工会职能，切实维护农民工工伤保险权益。充分发挥工会的指导作用，进一步完善工会职能。我国政府应进一步规范工会组织，完善其职能，尽其最大努力维护农民工的权益。工会组织和政府相关职能部门之间应通力协作，既要做好工伤保险的宣传活动，监督企业参加工伤保险的情况，又要进一步落实强制企业参保的措施。工会组织可借鉴德国同业公会的做法，在监督企业的同时，也为企业提供安全生产技术上的咨询与指导，设立健康中心，为企业员工进行免费的健康检查。工会组织与政府部门在农民工发生事故时，及时对他们进行援助，对于受伤严重者，立马送其入医院救治，医疗费用先从社会保险基金中支付，再对其进行工伤认定。若认定结果不属于工伤范畴，则由社会保险机构向受伤员工及其家属或企业进行追索。对于经济极度困难的家庭，应给予减免或允许其分期付款。工会组织除认真负责事故方方面面外，还应给予企业必要的指导帮助，积极预防工伤保险事故的发生，强调工伤保险事前预防的重要性。从长远看，做好预防措施，减少工伤事故才真正有利于农民工，有利于国家。

(五)实行企业参加工伤保险生产经营准入制。工伤保险是我国政府推行的社会保险项目之一，要求符合参保条件的企业必须无条件地缴纳工伤保险费。因此，在企业办理生产经营许可证的时候，可要求企业先预付一笔工伤保险费或进行担保，签订延期缴费协议。若企业未来不履行缴付或未进行担保时，就从预付的工伤保险费中扣除;或者由社会保险机构向人民法院申请将企业与未缴纳工伤保险费用等值的资产进行扣押、拍卖。此外，为保证每个员工包括农民工的工伤保险权益，可将是否参与工伤保险作为企业上市条件之一，在对企业进行上市资格审查时，对其工伤保险参保情况进行调查，一旦查明企业未足额缴纳工伤保险费，就不予核准上市。以此来提高企业参保的积极性、主动性。