职业病防治论文：职业病防治系统改进路径研讨

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本文作者：王勇、崔周平、曹辉斌 单位：潍坊市卫生局卫生监督处

随着改革开放30多年来职业卫生工作的发展，我市以大中型国有企业为主的用人单位，企业内部的职业病防治体系基本建立，职业病防治主体责任意识不断增强，劳动者的职业健康权益得到有效保障。近年来检查发现，我市多数用人单位认识到职业病的危害性和做好职业病防治工作的重要性，认识到保护职工身体健康与企业生存发展的利益一致性，认识到用人单位是职业病防治的责任主体、企业法人是职业病防治的第一责任人。多数用人单位十分重视职业病防治工作，设立了职业卫生管理机构，配备了专兼职职业卫生管理人员，建立了职业卫生管理档案，单位法定代表人与当地卫生行政部门签订了落实《职业病防治法》责任书。绝大多数用人单位制定了职业健康监护计划，组织劳动者进行职业健康检查并建立职业健康监护档案，开展作业场所职业病危害因素检测并将检测结果进行公示，对存在严重职业病危害的岗位设置警示标识及中文警示说明，组织劳动者进行职业卫生知识培训，为接触职业病危害的劳动者配备个人防护用品，有效地保障了劳动者的身体健康及相关权益。2010年，在省卫生厅、省安全生产监督管理局、省总工会、省人力资源和社会保障厅、山东煤矿安全监察局等5部门组织的职业卫生示范企业评选活动中，我市4家企业被评为山东省职业卫生示范企业。

自上世纪60年代起，经过50多年的培育和发展，我市在卫生系统建立了一支覆盖区域广、技术能力强的职业卫生技术支撑队伍，为职业病防治工作提供了有力的技术保障。目前，我市有职业病危害因素检测机构14家、职业健康检查机构16家、建设项目职业病危害评价机构3家、职业病诊断机构3家，超额完成了卫生部提出的“每个市必须有职业病诊断机构，每个县（区）必须有职业健康检查机构”的职业卫生技术服务机构建设目标要求，实现技术支撑区域全覆盖。我市所有职业卫生技术服务机构均为各县市区人民医院或疾控中心等公立医疗卫生机构，3家诊断机构中有2家是潍坊市水平最高的三级甲等医院，职业卫生技术支撑基础坚实。近年来，市卫生局将能力建设作为事业发展的核心内容，加强了职业卫生技术服务机构的基础设施、仪器配备和人才队伍建设，全面提高了职业卫生技术服务能力。我市要求所有技术服务人员持证上岗，定期参加国家和省举办的各类专业技术培训班，基本适应目前我市职业病防治工作的需要。同时，市卫生局还将各级各类技术服务机构的服务质量和工作数量纳入绩效考核的重要指标，充分调动了技术服务工作积极性。据统计，近3年来，我市各级技术服务机构共进行职业健康检查21万余人次，职业病危害因素检测31.6万多点次，建设项目职业病危害评价200余项，在为企业提供服务的同时，也为职业卫生监督工作提供了有力的技术支持。在重视职业卫生技术服务机构能力建设的同时，我市还加强了职业病危害事故应急体系建设。市卫生局在各级各类医疗机构和120指挥中心建立了事故预警体系，组建了医疗救护、疾病控制、卫生监督三支应急队伍，为及时有效地控制事故危害，避免和减轻事故损失发挥了重要作用。

职业病防治体系存在的问题。一是执法主体变动频繁，影响了工作的连续性。2002年，《职业病防治法》颁布实施，结合我国此前几十年的职业卫生工作实际，确定卫生行政部门是执法主体。2003年，中央编办调整国家层面的职业卫生监管职能，将卫生部对作业场所的监管职能调整到国家安监总局。2005年，卫生部、国家安监总局按照中央编办的职能划分，联合发文调整省级及以下的职业卫生监管职能，部分省（直辖市、自治区）随之进行了调整。2010年初，我省按照上述文件精神，调整了省级职业卫生监管职能，包括我市在内的多数市相继作了调整。2010年10月，中央编办104号文件再次调整了国家层面的职业卫生监管职能，将职业健康监护和建设项目职业卫生评价的监管职能由卫生部调整到国家安监总局，我省没有调整。2011年底，新修订的《职业病防治法》维持2010年中央编办104号文件的职能分工，将对用人单位的全部监管职能确定为安监部门，我省仍然没有做出调整。在此期间，由于上下职能不一致，基层监督机构职能定位不明确，不同程度的存在执法缺位、越位现象。二是部门之间缺乏有效配合，职业病防治源头控制不力。目前绝大多数地区没有将建设项目职业卫生审查工作纳入项目审批前置条件，一些存在职业病危害的建设项目在立项或竣工验收时，发改、经贸、建设等有关部门没有将职业卫生审查工作列为必备条件，致使许多项目的职业病防护设施设置不合理或缺位，项目建成之后不得不改造，不但达不到最佳防护效果，而且也造成经济上的巨大浪费。目前，绝大多数建设项目的职业病危害预评价都不是在可行性论证阶段进行的，多数是在立项之后或施工阶段进行，相当一部分甚至不做预评价，职业病危害源头控制十分薄弱。三是法制建设不完善，配套法规、标准的制定滞后。《职业病防治法》修订后，新的《建设项目职业病危害分类管理办法》迟迟没有出台，依据原《职业病防治法》制定的许多法规、规章不再有效，这也在一定程度上影响着职业病防治工作的效率。另外，新《职业病防治法》要求卫生行政部门组织开展重点职业病监测和专项调查，对职业健康风险进行评估，为制定职业卫生标准和职业病防治政策提供科学依据。然而，卫生行政部门一旦失去对用人单位的监管职能后，这些调查和评估将失去必要的工作基础。四是监督力量不足，监管矛盾突出。目前，我市存在职业病危害企业的数量比人均GDP1000美元的2001年增加近3倍，接害人数增加1倍。但是职业卫生监管力量的配置不但没有相应增加，反而由于体制改革等原因大幅减少，不能适应监管任务的需要。根据卫生监督员数量为地区总人口数的1.5/万、其中职业卫生监督员占20%的规定标准，我市卫生监督员总数应达1290人，职业卫生监督员应有258人。但是，现有17家市、县卫生监督机构中，共拥有卫生监督员215人，其中专兼职职业卫生监督员仅46人，日常监管难以全面覆盖。

在企业层面。一是职业卫生管理机构不健全。同国有企业职业卫生管理组织较为稳定、职业病防治工作开展有序形成鲜明对比的是，中小企业的职业卫生管理机构形同虚设、管理人员变动频繁，职业病防治工作被动应付，没有建立良好的运行机制。二是普法工作有待加强。职业病防治工作专业性强，许多用人单位负责人尤其是中小企业主，不熟悉法律规定的责任和义务；许多劳动者尤其是农民工，个人维权意识和自我防护能力不高，亟待普及职业卫生法律法规和职业病防护知识。三是用人单位法定主体责任落实不到位。一些企业特别是中小企业和私营企业，片面追求经济利益，不重视职业病防治，突出表现在不按规定组织劳动者进行职业健康检查、不定期进行职业病危害因素检测、不进行建设项目职业病危害评价、不安排职业患者诊治，该设置的职业病防护设施不设置、该配备的个人防护用品不配备等，职业病防治经费投入严重不足，劳动者的合法权益得不到有效保障。四是个别地方的保护主义直接影响了职业病防治工作的开展。有的地方政府片面强调优化投资环境而忽视职业病危害控制，干扰对企业进行监督检查职业病防治工作，许多职业卫生问题得不到及时发现，发现的问题得不到及时解决。

在技术支撑层面。由于政府长期投入不足，基层职业卫生技术服务机构能力发展受限。省、市级的职业卫生技术服务机构能力较突出，县级机构的能力普遍不足。多年来，由于地方财政支持力度不够，基层职业卫生技术服务机构在人员、设备、技术等方面存在较大缺口。由于得不到政策支持，技术服务机构常常入不敷出。例如，我省的职业健康检查费用为每人次70元（2001年省物价、财政部门制定），按照国家现行职业健康检查标准规定的必检项目（常规体检、拍片、化验、特检等）成本计算，一名普通粉尘作业人员的常规体检费用大约在200元左右，现行的收费标准明显较低，这都在一定程度上制约了技术服务能力的发挥。

近年来，通过采取以专项行动为主要手段的推进措施，我市的职业病防治工作取得一定成效。但从目前职业病防治现状和职业病发病规律来看，仍面临十分严峻的形势。为此，需切实加强职业病防治体系建设，增强防治工作的实效性。

职业病的“防”与“治”两个环节不应分离，建议由一个部门承担。一方面，职业卫生是预防医学的重要内容，也是公共卫生的重要任务。职业卫生监督、职业卫生技术服务、职业病救治等各个职业卫生工作环节环环相扣，是一个完整的有机整体，不能割裂开来，而且专业性非常强，非卫生专业人员难以做好。另一方面，在我省，职业卫生监督执法和技术服务两支队伍经过50多年的培育，无论从专业技术方面还是人才梯队建设方面，更具职业卫生监管的优势。因此，从事业发展的角度考虑，建议执法主体仍由卫生部门承担。否则，职业卫生工作必将陷入管理空档，来之不易的职业卫生工作良好局面将遭到破坏。另外，当前国家正在推进的医改，已将职业卫生工作纳入国家基本公共卫生服务项目管理，基层医疗卫生单位将协助职业卫生监督机构做好职业卫生工作，卫生部门可以发挥整个卫生服务体系的优势，利用全系统的力量共同做好职业卫生管理工作。即使国家层面的监管职能已经确定，根据有关法律规定，各省仍然可以根据当地实际由省政府确定职能划分。在国际上，多数国家的职业卫生管理工作也是由劳动或卫生部门承担[6]。

从职业病“三级预防”层面，有针对性地开展职业病危害因素控制、职业健康损害预警和职业病患者康复研究，全面提高我国职业病防治工作水平。以地区（市）为单位建立职业病救治和康复基地，做好以尘肺病为主的治疗康复和重大职业中毒事故的预防、救治工作。建设项目立项主管部门要把住源头控制关，将职业卫生审查前置。劳动、工商、工会等部门和组织，要将岗前查体、职业病危害项目申报等作为企业注册、招工的前置条件，共同做好职业病防治工作。

在政府机构改革和事业单位改革中，对卫生监督机构的编制、人员予以统筹考虑，切实解决工作量大、人员少的矛盾。在财力允许的情况下，增加职业健康检查、职业卫生检测、职业病诊断等必要设备的投入，改善技术服务条件，增强技术服务能力。要坚持公立职业卫生技术服务机构的公益性质，建立健全以公立医疗卫生机构为主的职业卫生技术服务网络，坚持政府主导的公益性质，建立合理的政策机制，满足用人单位对职业卫生技术服务的可及性和可得性。

有关部门要督促企业依据《劳动法》的规定，与职工签订劳动合同，为职工加入医疗保险和工伤保险，建立健全职业病社会保障机制，落实职业病患者的社会保障措施。尤其要加强雇佣农民工、使用试用工的监管，建立起比较规范的劳资关系，为职业卫生监管奠定基础。建立对用人单位、职业卫生技术服务机构和监督机构，以及建设项目立项部门和工商、劳动等部门的责任体系，依法追究失职渎职行为。