国有金融企业下公司治理改革浅议

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摘要：金融业是现代服务业的重要支柱之一，国有金融企业是金融业的主导力量。近几年暴露的金融风险体现了金融企业的公司治理存在中国式内部人控制、大股东对小股东的隧道挖掘、董事会履职效率不高、金字塔式股权层级过多等问题。建议国有金融企业将党的领导密切融入公司治理结构，分层次推进混合所有制改革，缩短金字塔控股结构，探索与股权结构不同的董事会结构，深入推进经理的市场化薪酬改革，提升董事会履职质效，严控股东违规行为，从而提升公司治理效率，促进国有金融企业长期稳健发展。

关键词：国有企业；金融企业；公司治理

一、引言

金融业是现代服务业的重要支柱之一，是实体经济的重要服务者，对经济增长乃至社会发展起着至关重要的作用。金融业承载着将储蓄转化为投资的重要社会职责，而且其社会功能还在持续演化、革新。在当前中国经济面临结构调整与增长动能切换的大背景下，金融业还肩负着调节需求与供给的平衡，弥合供需缺口，调节就业等民生问题。国有金融企业是我国金融业的主要组成部分，是现代服务业的重中之重。在引导实体产业结构调整的同时，金融业自身也面临着持续改革的境地，公司治理改革是金融业改革的重中之重。从近几年金融业频发的经营风险案件来看，现行的公司治理框架亟待改革。从国有企业视角来看，我国国有企业历经股权分置改革、员工持股改革等多次改革，但近年来历史改革的红利已经逐渐消逝，所以亟需启动新一轮国有企业改革。2020年10月12日，国资委介绍了《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》的主要内容。其重点任务之一即为“完善中国特色现代企业制度，形成科学有效的公司治理机制。”由此可见，公司治理改革是新一轮国有企业改革的先锋官，在诸多改革中应该一马当先。作为众多产业之一，国有金融企业是国有企业的重要组成部分，应当首先进行公司治理改革；作为服务实体产业的特殊行业，在国有企业改革过程中，国有金融业还起着资金融通的作用，以资金的数量、价格差异化引导国有企业走向改革深水区。无论从国有企业视角出发，还是从金融企业视角出发，我们都能得出同样的结论——当前的国有金融企业改革已经迫在眉睫，而公司治理机制改革则是其先锋官，是进行其他改革的必要前提条件。

二、国有金融企业存在的公司治理问题

2020年以来，安邦保险、包商银行、恒丰银行、锦州银行等机构的金融风险事件频发，包商银行等企业被银保监会等监管机构接管。2020年7月17日，银保监会发布公告，天安财险、华夏人寿、天安寿险、易安财险、新时代信托、新华信托因触发接管条件被依法接管。从接管之日起，这些公司的股东大会、董事会、监事会停止履行职责，相关职能全部由接管组承担。相对于民资控股、个人控股的金融企业，国有金融企业的公司治理相对完善、健全，出现显性的被接管、破产、重整等重大风险事件的情形较少，但依然存在若干隐性的公司治理问题，这不仅影响了企业运行效率，还制约了国有资本在金融行业的保值、增值。

（一）多层金字塔式的股权结构

根据上市公司的公开资料，大量国有金融企业的股权结构为多层次金字塔结构，例如A公司持有B公司70%股权，B公司持有C公司70%股权，C公司持有D公司70%股权。通过控股关系，处于金字塔顶端的实际控制人构建了一个庞大的金融帝国。金字塔式的控股结构在中国资本市场尚不发达时期确实承担了国有企业改制、产业结构调整等积极作用，助力国有集团通过杠杆撬动其他资本实现规模的快速扩张。然而，随着资本市场的有效性逐年提升，金字塔式的控股结构逐渐显现其负面效应。一是在金字塔式控股结构下，大股东具有对小股东进行隧道挖掘的作案动机和作案能力，小股东的权益无法得到公平保证。例如A→B→C→D每层持股比例均为70%，D公司的营业结果实际只对A公司产生70%*70%*70%=34.30%的影响。但A公司可以通过层层控制关系，实现对D公司的100%控制，所有利于公司A但有损小股东的的议案均能在D公司的股东会、股东大会上表决通过。通过该机制，实际控制人借助现金流权（34.30%）与控制权（100%）的分离实现了对小股东的隧道挖掘，削弱了民资、外资与其合作的积极性。二是在金字塔式的股权结构中，控股股东对非战略重要的子公司的投资侧重于短期获利，而非长期投资。该投资意图决定了实际控制人过度关注资本运作或市场炒作，但对子公司的公司治理和发展战略漠不关心。分散的小股东也同样难以集中精力研究长期价值投资，而是忙于探听大股东关于资产置换、增发新股、并购重组等方面的内幕消息，投机心理预期强烈，不利于被投资企业的长远健康发展。三是复杂的金字塔式股权结构可能引发大股东通过贿赂监管机构实现非法获利的行为。一方面复杂的多层股权关系给监管带来难度。另一方面，实际控制人可能贿赂监管方，通过权钱交易帮助其实现对小股东的隧道挖掘，使监管方默许大股东对小股东的利益侵害。涌金系和明天系的风险事件便是典型的两个例证。

（二）企业所有人缺失

从理论层面讲，国有企业（包括国有金融企业）明确归全民所有，每个公民名义上都是国有企业的所有者。但从现实意义上讲，14亿人民并不能直接行使其对国有金融企业的财产所有权。以我国最大的国有金融企业工商银行为例，中央汇金为工商银行的第一大股东，中投公司为中央汇金的唯一股东，国务院为中投公司的唯一股东。在这一链条中，“工商银行到底是谁的？”引起了大量学者讨论研究。国有金融企业所有者缺位带来公司治理方面的诸多问题：一是决策权与所有权分离导致决策效率欠优。在民营企业中，个人股东既是企业所有者又是企业的最高决策者，所有权与最高决策权是一致的。在国有金融企业中，名义上的所有权归属全体公民，实际的所有权是缺失的，决策权归属企业的董事会或董事长。董事长是一家国有金融企业的最高决策者，但并不具备承担决策后果的能力，从而可能做出不利于企业长远健康发展的行为。例如，吉林银行、长安银行、恒丰银行的董事长均因严重违规违纪被开除党籍。二是所有者缺位导致垄断、寻租等行为。金融业并非完全竞争行业，而是偏向寡头垄断或垄断竞争行业，因此其特许经营权具有较大经济价值。国有金融企业的所有者缺位导致了企业经营者拥有过高的权限，经营者通常利用股东资源向政府寻租，获取行业垄断地位，从而不利于行业通过竞争激发创新与变革。三是股东缺位导致了“九龙治水”困局。国有金融企业的名义所有者并不能行使自身所有权，代为行使股东权利的是相关政府机构。在复杂的国企股权结构中，不同的政府部门均对该企业行使管理权、指挥权，多头指挥问题严重。例如，在一个具有国家财政部、国家国资委、地方财政局、地方国资委共同出资的国有金融企业中，四个政府机构均向该企业行使所有权、管理权，导致该企业面临“九龙治水”困局。

（三）公司治理体系运行效率不高

国有金融企业的公司治理体系通常包括党委会、股东（大）会、董事会、监事会和经营管理层。我国国有金融企业的公司治理普遍存在着“形似而神不至”的问题，虽然从组织架构上看，公司治理必要要素已齐备；但从各机构运行效率看，履职效能还不高，难以形成各方相互制衡并协同高效的运行状态。一是董事会履职效能不高。一方面，董事长的权限过大，制约了其他董事的应有权限。根据我国公司法规定，董事长与其他董事的职权基本相同，唯一的差别在于董事长负责召集和主持董事会会议。除此之外，董事长与其余董事权利、义务相同。在董事会投票表决时，董事长与其他董事的权重相同。但在现实中，董事长“一长独大”问题非常严重。例如恒丰银行的风险事件即为董事长蔡国华一手遮天，控制了董事会、监事会和股东大会，从而使恒丰银行彻底失控。另一方面，我国金融企业独立董事的占比不高且其独立性不足。而美国金融企业普遍只设立董事会但不设立监事会，董事会中独立董事占比较多，独立性比较强，不易受大股东控制。例如，花旗集团四分之三的董事为独立董事，公司治理主要依靠外部力量。我国国有金融企业的独立董事多为大股东“邀请”而来，受大股东的约束较多，较少为实现所有股东共同价值最大化而监督、制衡大股东的行为。二是监事会的监督作用未充分体现。根据公司法规定，监事会负责对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议。但在我国国有金融企业的现实运行中，监事长、监事会主席的职级通常比董事长、总经理（行长）低一级，形成了一种低级别监督管理高级别的格局。例如，中国工商银行董事长陈四清在党组织的职务是书记，而监事长杨国中的职务是副书记。在此格局下，很难形成股东大会、董事会和监事会相互制衡的治理机制，监事会沦为完善公司治理的摆设。监事会的独立性大打折扣，监事的表决意见容易受到董事会甚至高级管理层的管控制约。在实务中，少有监事会履行公司法规定的“建议罢免违法违规董事及高管”的职责，即使在已暴露风险的包商银行、恒丰银行，也未见其监事会事先发挥法律赋予的监督作用。

三、国有金融企业公司治理的改革方向

国有企业的公司治理既存在着导致恒丰银行、长安银行、吉林银行暴露风险的显性问题，也存在着隐性的所有者缺位、中国式内部人控制、终极股东的隧道挖掘等问题。鉴于此，国有金融企业应当聚焦近几年金融业最突出的公司治理问题，借鉴二十国集团经合组织公司治理原则等国际先进经验，着力推进体制改革以再次激发国有金融企业活力，巩固风险隔离防火墙，提升国有金融企业服务我国实体经济的质效。

（一）将党的领导融入公司治理

前文研究表明，公司治理薄弱的国有金融企业，通常其党的建设也不完善，党的领导作用未充分发挥。习近平总书记指出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之。因此，国有金融企业应当优化完善党组织与股东会、股东大会、董事会、监事会及经营层的融合机制，通过双向进入、交叉任职等措施将党的“把方向”“管大局”“保落实”作用融入公司治理框架。国有金融企业应当明确需党组织把关的重大事项清单，确保提交董事会、股东大会讨论的重要事项已经党组织讨论通过。建立健全对股东、董事、监事、高级管理人员中党员的考核机制，优化党组织与董事会、监事会的沟通协商机制，提升协同管理效能。

（二）分层次推进混合所有制改革

当前我国的金融企业以国有金融企业为主，民营、外资控股的企业较少。在股份制公司中，民营和外资持有金融企业的股权比例也较低。国有资本具有资金量大、投资期限长等优势，但灵活性、创新性不足。相比之下，民营资本具有灵活性强、创新能力高等特点，但其抗风险能力较弱。国际资本则具有先进的投资、融资及风险控制理论，以及丰富的金融业管理经验。国有金融企业应当分层次推进混合所有制改革，充分利用好民资和外资的优势，各类资本相互取长补短，实现共赢。一是基础性、战略性金融业和基础设施类金融业，例如政策性银行、系统重要商业银行、银联、中证登、中债登、上清所，应当保持国资的绝对控股，以维持我国金融系统安全性和稳定性。二是在具有一定竞争性的金融业，例如股份制商业银行、证券业、期货业等，可在保持国资的相对控制权和一票否决权的前提下引入其他资本。三是规模较小、业务覆盖范围窄的金融企业，例如村镇银行、地方商业银行、投资咨询公司，可深入推进混合所有制改革，国资可让出控制权，实现企业股权的高度分散化，从而使各方股东相互制衡。

（三）削减金字塔式控股层级

国有资本控股的金融企业应当缩减其金字塔链条的长度，尽量削减股权层级。一是可以降低监管方对金融企业的监管难度，及时掌握公司的股权结构及经营发展状况。二是可以提升企业决策效率，企业的重大决策需股东（大）会进行决策，短链条的股权机构比长链条的决策效率更高。三是利于缩减现金流权与控制权之间的差异，降低控股股东通过金字塔结构对小股东进行隧道挖掘的可能性，充分提升民资、外资与国资合作的积极性。

（四）探索异于股权结构的董事会结构

为通过混合所有制改革推进国有金融企业提升经营效率，同时保证国有金融资本的保值增值，可设计与股权结构不同的董事会结构，即不同股东持有的单位股权对应的董事会表决权存在差异。例如，在“央企混改第一股”的联通混改中，7名非独立董事中有3人来自民营互联网企业，占比为50%。阿里巴巴、京东和百度分别以2.00%、2.40%和3.30%的持股比例获得了董事会的一个席位（占比1/7=14%）。在此案例中，民营企业通过比股权份额更大的董事会表决权积极参与公司治理，为联通公司注入来自民企的创新因素。国有金融企业可参照联通模式，设计股权结构与董事会结构有所差异的公司治理模式，以此打消民营资本与国有资本合作的顾虑，提升民企参与国有企业混合所有制改革的积极性。

（五）推进经理人市场化薪酬改革

为预防内部人控制问题，国有金融企业通常对经理实行薪酬限制策略。例如工商银行行长谷澍2019年度的税前薪酬为70.72万元。同期，平安银行行长胡跃飞的税前薪酬为466.04万元。毋庸置疑，工商银行行长的薪酬受到了行政限制，严重偏离其市场化薪酬。但过严的限制经理薪酬容易造成其懒政、庸政等不作为或履职不充分等弊端，还可能倒逼经理通过其他非法手段满足其个人欲望，做出不利于企业的行为。为引导经理人充分发挥自身的价值，建议国有金融企业推进经理的市场化薪酬改革。一是取消限薪政策，通过加强党的建设、强化董事会和监事会的监督作用降低内部人控制的可能性；二是取消经理的行政级别，打消其升官、发财两不误的职业憧憬，引导经理专心致志经营国有金融企业，通过改进公司经营成果提升个人薪酬水平。

（六）提高董事会履职质效

近几十年以来，世界各国公司治理机制正在由过去的以股东大会、股东会为核心，转向以董事会为核心，董事会在公司战略决策中的地位得以提升和巩固。我国的国有金融企业普遍建立了董事会，董事会的结构也持续优化，董事会下设的薪酬委员会、提名委员会、战略委员会等机构为国有金融企业的经营发展保驾护航起到了重要作用。然而，董事庸政、懒政、不能作为、不敢作为、不想作为的现象在国有金融企业中却时有发生。部分董事由于专业知识匮乏、相关经验不足，难以发表实质性的意见；还有部分股东长期屈从于提名股东、董事长，不敢发表真实意见。国有金融企业应当加强董事会建设，保障董事会、董事的合法权益。一是限制董事长过多的权限。根据我国现行的公司法，相对于其他董事，董事长的额外权利仅限于召集、主持董事会，董事长在董事会中的表决权与其他董事并无差异。国有金融企业应当限制董事长过多的权限，扭转董事会沦为“董事长会”的局面。二是严控董事入门门槛。证监会等监管机构应当严格审核董事资质，组织相关人员认真考察拟任董事的教育经历、专业素质、从业经历、道德水准，提升董事的履职能力。三是建立健全董事履职的信息披露机制，确保股权董事、独立董事及时高效地获取正常履职所需的相关信息，提升董事履职的便捷性。四是提升独立董事在董事会中的占比，提升董事会决策的独立性，避免董事会成为大股东控制公司的工具。

（七）提升独立董事占比

当前我国国有金融企业的董事会以股东董事为主，独立董事相对较少。根据上市商业银行的公开资料，独立董事占比一般仅仅略高于监管要求的1/3。董事会通常被认为是大股东利益的代表，是大股东行使股东权利以及权力的工具。然而，这与公司治理设计董事会的初衷相背离。董事会应当对公司的整体利益负责，董事会的决策应当以全体股东利益最大化为原则，并非代表某个或某些股东。股权董事在董事会表决过程中，容易以其代表的单个股东利益最大化为原则。此外，股权董事通常不能以自身的知识和经验做出决策，而是报送其代表的股东单位研究表决，违背了董事的勤勉尽职要求。建议国有金融企业扩大独立董事在董事会中的占比，通过独立董事的专业经验、阅历，以及无股权关系的独立地位，做出利于全体股东的最优决策。

（八）严格监控并限制股东行为

金融企业的股东行为违规是近几年金融业市场乱象丛生、金融风险频繁暴露的重要原因之一。例如，包商银行、锦州银行、安邦保险的风险事件与其股东的违规行为不无关系。2020年7月4日，银保监会首次公开了重大违法违规股东名单，对38家违规股东形成警示、震慑作用。央行、证监会、银保监会等监管方应当继续强化监管，防范股东的违规行为。一是严查并遏制股东通过违规关联交易进行利益输送；二是严惩编制或提供虚假材料的股东；三是约束控股股东过度干预董事会的行为。通过规范、约束股东的行为，促使中小股东的利益得到合法保障，提升国有金融企业的运行效率。

作者:马喜立 单位:华夏银行总行