钢铁行业落后产能的标准研究

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由于发展阶段的差异，我国钢铁行业技术水平与国外发达国家钢铁行业技术水平还有一段差距。由于地域发展的不平衡，我国东部沿海地区的工艺装备技术水平整体比西部落后地区的工艺装备技术水平高，在东部沿海地区早已落后的产能，到西部地区也可能找到出路。在这种差距和矛盾下，选用国际行业平均水平还是国内行业平均水平是一个需要深入思考的问题。

关于产能过剩，江飞涛、曹建涛（2010）认为，“产能过剩”是指企业提供的生产能力和服务能力超过了均衡价格下的市场需求。付保宗（2011）在《关于产能过剩问题研究综述》一文中对产能过剩的概念和内涵从微观、宏观、中观几个角度进行了系统梳理。落后产能与产能过剩的区别：吴邦泽（2007）指出，落后产能与产能过剩应区别对待。

一是政府介入要慎重，即政府对落后产能与产能过剩制定政策时一定要区别对待。相关部门通过制定明确的技术标准淘汰落后产能。对违反环保、节能、安全等方面法律法规的生产能力可以依法淘汰。过剩产能则只能通过优胜劣汰的竞争方法自行淘汰，发挥市场机制作用，政府不予介入。

二是在保障公众利益方面，落后产能与产能过剩所受的待遇也不同。涉及到群众身心健康、环保、资源、生命安全等危及公众利益方面的落后产能，政府应强行予以限制。同时由于企业违反了环保、节能、安全等方面的法律法规，政府在淘汰这些落后产能时也不必给予补偿。而由于行业产能过剩并未违反相应法律法规，政府如果要求限制过剩的产能，则必须给予企业补偿，妥善安置职工和资产。

吕铁等人（2010）认为产能过剩是对市场的判断，超过市场需求一定程度的产能是过剩产能，而落后产能是个技术判断。根据经济学基本原理，市场需求是不断波动的，因此对产能是否过剩以及产能过剩的数量这些判断非常困难。例如在这次金融危机前，我国绝大部分行业产销两旺，企业开工招不到工人的新闻见诸报纸，产品销售率很高。但是金融危机爆发后，各行各业需求急剧下降，市场供给普遍超过市场需求，企业被迫开工不足，大量工人失业。落后产能与产能过剩也不是完全没有关系、割裂开来的。一般认为，过剩的产能通常可能包括落后产能，而落后产能的淘汰能够减轻产能过剩的程度，缓解市场供求关系。

钢铁行业落后产能的标准

从上世纪末开始，我国钢铁工业迅猛发展，连续十几年钢产量世界第一。据统计，2005年全国钢铁产品总量中，约有25％的钢铁产品是由不符合国家产业政策的落后设备生产出来，这其中落后的轧钢生产能力大约0．8亿吨，落后的炼铁生产能力大约1亿吨，淘汰落后产能是钢铁行业的当务之急。落后产能的标准将决定落后产能数量和规模，我国落后产能的标准是以政府颁布法令文件的形式确定。政策依据以下标准确定淘汰的落后生产能力、工艺和产品：一是国家法律、法规禁止的生产工艺和产品；二是生产方式落后，产品质量低劣；三是环境污染严重；四是原材料和能源消耗高。国家出台了一系列有关钢铁行业落后产能标准的政策文件，钢铁行业落后产能的标准大致经历三个阶段的变迁：

第一阶段是1999年至2002年国家经贸委颁布了三批淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录；第二阶段是2005年国家发改委颁布的《钢铁产业发展政策》和《产业结构调整指导目录（2005年本）》；第三阶段是2011年颁布的《产业结构调整指导目录（2011年本）》。在第一阶段中，政府根据第一阶段的标准采取法律、经济和必要的行政手段淘汰了一批钢铁企业十分落后的生产工艺和产品，钢铁行业淘汰落后产能取得初步进展。淘汰落后生产能力是钢铁工业结构调整的一项重要内容。由于在这个时期国内钢材需求旺盛，有些企业的落后能力未能及时淘汰，先进与落后能力并存；有些地方又新建了一大批小型设备。前三批颁布的政策淘汰钢铁行业落后产能的标准已是很低。这就使得小钢企为了符合产业政策，纷纷通过扩张或更换大容积装备来获得继续生存的权力。而且钢铁行业资产专用性程度很高，落后产能退出市场的损失也就很大。企业为了减少拆除的损失，一些落后产能向西部落后地区搬家，到西部落后地区可能找到出路，使得许多落后产能保留下来。有关部门在制订第二阶段的落后标准的准入条件中，注重淘汰小型落后分散的产能，抬高准入门槛以提高行业整体水平，从而达到缩减产量、控制过度发展、缓解产能过剩的目的，最终实现钢铁行业的良性发展。“十一五”期间曾提出我国钢铁有1亿吨落后产能。高清举（2006）认为提出我国钢铁有1亿吨落后产能，只是一些纸上的想法和预测，没有根据具体的标准。认为落后产能标准只是根据生产设备容量的大小划分先进与落后。这种划分先进与落后的标准不合理的、不科学，这种划分方法本身就有失标准，高清举（2006）认为“1亿吨”这个数字值得探讨和商榷。

第二阶段钢铁行业落后产能主要从提高工艺装备方面制定标准，意味着在未来期限，因为这一标准的确定钢铁工业固定资产投资规模必将扩大并保持较高水平，进而促进钢铁产业的深化改革。国家应有决心将一些落后的小型炼钢炼铁企业淘汰出钢铁工业，而不是给这些钢铁企业机会借淘汰小型设备之机来建大型设备，不然各个小企业都通过固定资产投资发展成为大规模企业，这不仅容易造成产能的绝对过剩，而且还容易造成资源浪费和环境污染。淘汰落后钢铁产能的阻力依然很大，原定的淘汰落后时间表难于落实。国家虽三令五申限期淘汰落后生产能力，但由于钢铁产品市场空间大，在落后设备继续生产仍有丰厚利润的情况下，强行淘汰落后产能难度很大。

第三阶段的政策仍然主要用工艺装备的标准，设备规模是评判产能是否落后的重要指标之一。钢铁行业以高炉，转炉容积大小等规模定义落后产能虽能改善落后产能带来的危害，但不少企业对这种标准提出诟病。例如，铁合金电炉的大型化有很多优点，国家产业政策也在引导。但是实现铁合金电炉大型化需要富余用电这一条件，随着经济发展和人民生活水平的提高我国多地供电并不富余，过多建设大电炉将出现难以调节有效用电的问题，其运营效率可想而知，而小电炉就有它的生存基础（胡长泰，2008）。还有不少企业工业设备虽然规模不大，但综合节能环保标准很高，用规模作为标准有失公允。虽然国家对钢铁行业淘汰落后的标准不断提高，但纵观几次政策的标准对比，钢铁行业落后产能标准的变化只是一个量变的过程。淘汰企业落后产能的执行工作取得很大成绩，但我国钢铁行业整体水平的提高并没有质的飞跃。强制性淘汰落后的标准要避免“唯规模论”，水耗、能耗、安全性、污染物排放等应纳入标准作为淘汰落后产能的主要指标（吕铁，李晓华，贺俊，2010）。工信部节能与综合利用司司长周长益表示，“十二五”期间，中国淘汰落后产能工作将不再单纯用设备规模作为落后产能的标准，工信部将会同相关部委正在研究新的指标。工信部总工程师朱宏任（2010）表示，现阶段的重点工作之一，是做好淘汰落后产能的基础性工作，加强信息引导，分析行业产能现状，继续研究落后产能的界定标准。透过2011年举行的第二届钢铁行业烧结烟气脱硫论坛会可知，落后产能的界定将突破之前“唯规模论”的标准，落后产能的界定将可能加入粉尘排放、二氧化硫排放、能耗等指标，再结合炉形大小进行综合评价。随着技术的进步，标准体系将不断进行调整、完善，用标准引导行业技术进步，这也许是钢铁行业落后产能标准从量变到质变的转变。

简要总结

1针对落后产能的概念尚待进一步明确

有关落后产能的概念和内涵的研究需要进一步探讨和明确。确定落实落后产能的界定是有效采取措施淘汰落后产能的前提，而这在学术界和政府决策层面尚未找到较为明确统一的界定。以科学的评价体系客观评价落后产能需要深入的理论分析和广泛的实证分析。

2有关钢铁行业落后产能的标准体系尚需要进一步探索和明确

钢铁行业落后产能的标准虽不断变迁和提高，但其过程只是一个量变的过程。要解决钢铁工业落后产能问题，既要坚定不移地淘汰那些规模小、装备差、质量低、资源消耗大、污染严重的落后企业，同时，更要关注对落后工艺和落后产品的淘汰。有关部门在制订落后产能的标准时应将不再单纯用设备规模作为落后产能的标准，相关政府部门应研究新的指标，落实落后产能的界定标准。

3针对我国特殊国情下淘汰落后产能尚需要进一步规范

虽然当前我国钢产量位居世界第一，国内先进产能远不能满足国内市场需求，大量高精钢产品依赖进口，而国内落后产能则严重过剩，造成资金、资源的浪费和占用，有效供给能力不足。提出淘汰钢铁产业落后产能问题，不仅是促使我国钢铁工业快速发展，也是引导钢铁产业提高科技含量实现可持续发展。我国国民经济发展为钢材工业提供较大的发展空间，钢铁行业今后若干年，我国国民经济和社会发展为我们提供了国内不断稳定增长的钢材市场需求，钢铁工业应当制定配套措施强制执行淘汰落后产能，抓住机遇转变钢铁工业增长方式，使钢铁工业发展满足我国经济发展对钢铁产品质量、品种和数量的要求。（本文作者：姜晶 单位：中南民族大学管理学院）