税收执法权力清单价值与反思

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摘要:现实中税收执法人员滥用执法权的现象普遍存在又形式多样，建立税收权力清单制度是目前最高效快捷的解决路径，其通过将税收执法权的行使范围加以法定或者将其限制在一定裁量范围内，让公众看到税收执法权如何运行。但在实践过程中，受税收法制滞后、对税收执法权力清单监督不足等因素的影响，税收执法权力清单的作用没有得到充分发挥，在税收执法过程中刚性不足。针对税收执法权力清单在实施中存在的问题，可以通过深化税收改革，强化对税收执法权的监督，建立健全责任追究机制来规范税收权力清单的运行程序，从而实现税收法治化。

关键词:税收执法权;税收执法权力清单;税收执法权公开化

税的征收作为经济运行的重要环节，保障税收执法权的程序化、法治化运行至关重要。在有关税收征收和缴纳行为的法律文件中，出现了权力监管的规范缺位现象，由于过于强调征收指标，导致税收执法权在运行中出现了许多越权行为，特别是不按照流程进行管理，导致纳税人的相关权益难以保障，我国税收权运行现状不尽人意，所以建立专门针对税务机关的权力清单制度显得至关重要。

一、税收执法权力清单概念及制度价值

(一)税收执法权力清单的概念国家税务总局文件中对税收执法权力清单制度作出了明确规定:“税收执法权力清单制度就是指将税务机关行使的对纳税人、扣缴义务人、纳税担保人以及其他税务相对人的权利义务产生直接影响的税收执法权利事项，以目录方式列举，并编制权力运行流程图，向社会公开，主动接受监督的执法管理制度。”①为了对这一概念进行比较透彻的解读，首先要对其规制的对象进行解释，这就涉及到税收执法权的界定，首先税收执法权作为行政管理权中的一种，由法律赋予给税务主管部门，其具体行使内容主要体现在税收征收上、估算税基和税额、检查监督以及法律的解读等。

(二)税收执法权力清单制度的价值

权力清单充分体现了“法无授权不可为”的法治理念。对于国家税务机关而言，必须做到依法行政，其行使的税收执法权必须有明确来源，反之，则越权。税收执法权力清单通过对行政法律法规中税收执法权能的细化和整合，进一步明确税收执法权的范围并予以公开，来达到规范税收执法权的目的，从这点看，税收执法权力清单制度的价值主要集中在制约与监督上。1．规范税收执法权的合法行使税收执法权力清单制度是一个动态的监管过程，从最开始向民众公布税务机关的权力如何运行和具体的工作内容，到完善事中事后监管制度。这期间既要接受上级的业务指导，还要接受纳税人的监管，这一体系的构建，首先能推进税收执法人员提高工作效率，为纳税人减少不必要的办理环节，让办税流程公开透明。我国过去实务中存在的执法乱象，究其原因在于税务部门处在一个封闭空间内执法、税务机关掌握了大部分信息、税务机关与纳税主体的不对等导致纳税人的权利难以保障，在具体的管理过程中增大了侵犯公众利益的可能性。税收执法权力清单制度的核心是依法确权，凡是清单没有规定的，税务机关不得为之，更不可以在清单之外设权、用权，引入权力清单制度的可行性和依据就在于此。通过公开执法权力清单，对税务人员的行为进行规制，避免行为越权也使纳税人了解自己的权益，从而主动地对税务机关进行监督。2．提高征税效率、增强税务机关公信力征税过程中产生的纠纷必然源于利益的冲突，在这种情况下，如何最大程度的保障税务部门的公信力是思考的首要问题。而税收执法权作为一项公权力，也应当以公正和效率为价值取向，效率本身就包含着公正的精神。规范和控制税收执法权力是权力清单制度的一种最直接目标，其根本目的就是保护纳税人权利。税收执法权力清单制度通过对税收执法权公开化、简单化、条理化，形成各司其职、各担其责的权力运行环境，确保税务机关作出的每一个决定都是在纳税人的监督下进行，在形式上保证征税过程中的程序正义。同时，税收执法权力清单制度通过理顺和简化税收执法的具体办税流程，对税收执法部门的相关权力事项进行整合，进一步提高税收执法权力的运行效率，保障纳税人的合法权利。

二、税收执法权力清单推行现状及存在的问题

(一)税收执法权力清单推行现状

2014年2月，全国税务系统全面开展“便民春风办税行动”。国家税务总局为了推进我国税收治理的现代化进程，决定公开行政审批清单、提高办税服务效率、全面推行首问责任制、优化办税流程、促进纳税现代化、公开执法权力清单等内容。2014年12月31日，国家税务总局为了强化权力运行制约和监督体系，推行税收执法权力清单制度，具体制定了专门的指导意见，在税务系统内全面推行税收执法权力清单制度。并依据此作为征收管理的依据，并将过程公开，以方便公众对其进行监督。此外，国家税务总局分三批公布了“取消进户执法项目清单”，以进一步规范税务机关进户执法工作，落实“便民春风办税行动”，响应税收执法权力清单的实施。①经过地方各级的探索和不断尝试，税收执法权力清单初见成效。2014年3月，大连市国税局首先开始了权力清单的制定过程，将权力事项、运作流程以及办理结果统一向纳税人公布，以此来改进工作安排。2014年5月，湖北省荆州市地税局积极响应国家税务总局的号召晒出共14大类94个小项的“税收执法权力清单”。2014年12月，江西省宜春市对本市范围类的税收秩序进行了整顿和清理，从而为引入清单制度奠定了良好的基础，并且专门建立了一个共享平台，使征税过程更加透明。

(二)税收执法权力清单制度在实践中的不足

1．基层税务机关推行范围与深度不足由于国税、地税以及税务机关上下级之间的部分税收执法权力相互重叠，造成实践中税收执法权力的边界模糊不清，税收执法权在行使过程中存在一定的随意性。通过权利清单使税收执法权边界清晰化，但在实践中依然存在过度使用税收执法权力清单或者使用不到位的现象。经济发展水平的差异也导致税收权力清单制度难以同步，存在各地的税收执法权力清单制定标准不统一的问题。2．监督制约机制不健全目前税务部门在行使税收执法权时仍存然在“权大于法”的现象。失去监督的权力必然导致腐败。近年来，税务执法人员作为国家实现税收税收执法越权行为和侵权行为时有发生，使国家税收大量流失，严重危害了国家的税收管理制度。由于税务机关内部在日常的监督管理中，存在着监督缺位的问题，监督还没有渗透到税收执法的全过程，税收执法人员对职责的理解一旦出现偏差，就难以坚守职业的底线，极易导致税收执法权的滥用。3．执法主体认知不清，执法理念落后税收执法人员是税收权力清单最直接的执行者，其对权力清单制度的认知直接影响到权力清单的运行效果。目前，在税收权力清单制度的实践中，税收执法人员存在主体认知不清的现象，并呈现两极化的趋势。一方面，过于体现税收执法权的权力意识，忽视税收执法人员与纳税人平等的征纳关系，未将正确的服务意识贯穿税收执法的全过程。税收执法人员作为公权力的行使者与纳税人之间处于不平等的状态，导致税收执法权利清单制度的作用受到限制;另一方面，一些地区的税务机关在执法过程中过于强调税收执法人员的服务理念，从而忽略其自身才是税收执法主体的事实，错误的把纳税人作为税收执法的主体。

三、税收权力清单制度的完善及建议

(一)加强制度保障，规范运行程序

1．确定适格的权力清单制定主体税务部门按照税权法定原则严格框定权力清单中税收主体的职责范围，这不仅可以减少税收执法过程中的越权和侵权行为，还为公众监督税务机关奠定基础。为了使这一制度落到实处，首先，需要依靠具有专业性的专门机构来制定权力清单，在立法上明确制作主体的法律地位，同时引入无利益交叉的第三方，从而使制度运行一直处于监管之中;其次，就是要对这些主体的种类进行梳理和限定，以此做到救济有门;最后，就是主体自身也需要承担一定的义务和职责。经过上述的周全考虑，才能完整具体地保护到每个公民的税收权益。2．梳理合法的税收执法权力清单内容即依据现有法律法规，对所有税收执法权力事项进行清理，严格遵循税收法定原则，对违法设定的税收执法权力事项予以清理并依法清除，不得进入税收执法权力事项目录。明确税收执法权力清单的主要法律依据应当是《中华人民共和国税收征收管理法》。在我国专门的有关税收征收的法律规范中，将税收征管权力单独赋予税务机关，其所有的工作都应该遵照有关法律文件进行安排，不能超出范围行使权力，因此税收执法权力清单的内容应当严格依照法律确定，实现税收执法有法可依。3．设置正当的税收执法权力清单编制程序税收执法权力清单制度的构建为税收执法权的正当运行提供可能，其关键在于确保程序的正当性，也是保障纳税人知情权、参与权、申诉权等实体权力得以实现的基本路径。因此，编制程序必须兼顾合理性与合法性，才能最大限度发挥权力清单的正面功效。一是清理目前仍然存留的权力，对没有收回的权力事项进行集中归纳和多层次的清理，对于违法创设的权力事项予以清除，同时对需要重点和集中规制的权力要加大投入，在审查标准和流程上确定一套完整且合理的流程秩序，为权力清单的制作提供项目基础和法律根据;二是编制权力运行流程图并对外公布。通过权力清理，明确征税机关和纳税人的权益界限，初步建立权力清单，同时对清理出来的税收执法权力事项，进一步科学论证，充分考虑清单的可操作性，并制作权力运行流程图对外公开。

(二)建立健全权力清单监督机制和责任追究制度

以权力清单的形式规范税收执法权，其目的是税务机关的自我控制。因此，权力清单必须对税务机关的行政行为具有约束力，遵守依法制定的权力清单也应是税务机关执法的一般要求。①通过完善权力清单的监督机制和责任追究制度，做到事前预防，事后惩戒，避免税收执法权力的运行真空，来确保税收执法权力清单的实际运行。加强对税收权力腐败的预防机制，通过全面发展党内监督、网络监督、社会舆论监督等监督形式，形成规范系统的监督模式。同时依靠外部的公众力量，建立专门的民意评价渠道和建议疏通机制，对税务机关的工作和具体税务人员的工作过程进行打分和意见征集，从而建立一个双向沟通机制。此外在权力的收拢口，建立层层的责任追究机制，特别是涉及刑事犯罪的要及时移交相关机关追究其刑事责任。只有将责任具体落实到主管人员和负责部门，才能不断积累内部防范的经验，做到惩戒和预防相适应。对目前存在的乱象，比如越权行为进行管理、没有按照权力清单的流程和程序规定行使权力以及消极怠工、行政乱作为的违法行政行为等，依法依规追究其主要负责人和直接责任人员的责任。目前税务机关已经将权力问责程序引入了权力清单制度中，其目的一方面是让税务机关知悉其权力行使始终处在一个动态监管的过程之中，减少税务执法人员的侥幸心理;另一方面，也为纳税人提供了一条更直接的监督路径和权益保障方法。

(三)深化税收改革，促进税收治理现代化

目前依靠国家对信息技术的扶持，所有的行政机关都能共享这一技术福利，特别是对于需要处理大量数字信息的税务机关，建立这样的电子平台是推进工作的必由之路。以纳税咨询服务中存在的问题为例，目前纳税咨询服务存在纳税咨询任务重、内容重复度高以及传统纳税咨询服务提供方式有限等问题。各类互联网平台在税务工作中普遍应用，涉税信息可以通过官方网站、微信等平台。北京市海淀区地税局更是在微信端引入人工智能技术，实现智能语音实时交互，探索实现纳税服务从智能向智慧转变。税收执法权力清单制度在我国实行时间不长，尚处于起步阶段，虽然在实践中依然存在需要完善的地方，但是其体现的限权和保护纳税人基本权利的理念，推进了税收治理现代化。税收执法权力清单制度作为一架桥梁，能够让纳税人重新拾起对税务机关的信任，它的严格贯彻不仅是对税务机关工作的内容的一次革新，也是为公共空间的利益提供一道重要的保护和救济路径。通过这项制度，二者的利益才能日趋平衡，我国税收领域的法治目标才能逐渐实现。

参考文献:

［1］王春业．论地方行政权力清单制度及其法制化［J］．政法论丛，2014(6):26-33．

［2］杨伟东．行政权力清单制度的意义和落实［J］．中国法律，2014(1):20-23．

［3］张成松．财税权力清单的法治反思与体系构造［J］．上海政法学院学报(政法论丛)，2017(4):125-137．

作者：陈霏 金玉 单位：安徽财经大学法学院