公共治理下的保健品广告监管路径

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【摘要】随着我国经济文化水平的逐渐提高，受社会、环境、职业等因素的影响，越来越多的消费者更希望通过保健品来预防疾病，保健品的广告宣传更是发挥了宣传、引导、推动的重要作用。而由于保健品行业进入门槛不高、以及一些部门信息披露不及时等原因导致保健品市场出现越来越多的问题，加之一些企业为了获取高利润使用多种营销方式虚假、夸大宣传等，极大损害了消费者的消费信心。本文简明介绍了保健品广告的问题之源，以此为基础提出党委领导、政府负责、市场辅助、公众参与“四元共治”框架，提出保健品广告的监管路径。

【关键词】公共治理;保健品广告;消费者;监督管理

一、公共视角下保健品广告的困境之源

(一)保健品的质量监管难而且广告审查无具体标准。在2012年6月，政府推出了《膳食补充剂》的规定，要求食物的健康功能由专家评审和认证，但专家在评审和认证时仅使用送审的理论分析材料。我国《保健品管理办法》明确规定的保健品认证需要“经动物或人的必要功能测试”，但证明其是否具有保健功能由第三方机构给出。根据《食品安全国家标准保健品》的划分，保健品最终划分范围仍然是食品，要求保健产品的生产符合行业标准，只是保健产品必须经过卫生部的审核认证，或者获得相关资格，但是其质量安全审查只要求像食品一样审查其产品色泽、气味、理化分析指标、污染物等指标，在宣传时，保健品却可以利用功能性进行宣传。而且中国保健品广告证明主要由工商行政部门信息管理，前不需经食品安全卫生服务部门审查，广告后，抽验的权力在卫生部有关政府部门，但是执法权在工商部门，处理投诉则归消费者协会。多头管理使其对保健品的质量控制监管和保健品广告的监督工作管理有相当难度。

(二)保健品广告存在虚假宣传与夸大宣传的问题。我国保健品行业市场竞争激烈，法律监管体系不完善，违法成本低，加之因媒体的自律性差，消费者文化水平低等因素，使保健品广告虚假宣传和夸大宣传问题更加严峻。虽然目前我国专门针对保健品广告虽有相应的国务院规定为加强保健品广告监管工作提供法律支撑。但根据前期前往成都的调研情况来看，消费者购买相应的保健品往往利用网络、广播电视的保健品公益广告购买，而这些利用虚假或无法验证的科研成果宣传疗效的保健品广告可辨识性差、与药品概念相混淆。此外，保健品广告实际的内容与申请批准的内容不符，在广告中对产品的功效和安全性做断言等情况屡有发生，显然违反了我国关于广告有关法律的规定。如著名医疗自媒体“丁香园”所曝光的权健帝国在食品药品监督管理总局登记的产品信息仅是风味饮料的产品，但在进行宣传时却声称该产品是排除五脏毒素的秘方。这种与真实情况不符的的违法广告将可能严重到危害到消费者的健康。

(三)在自媒体传播中保健品广告信息异化。关注利益与发展乃人之本性，虽然在保健品广告方面有相应的行政法规对其进行规制。但在广告传播阶段，仍然有许多立法盲区。在自媒体时代，技术因素加之以外力制约，共同推动了信息的交互式传播与交流，即使保健品广告内容合法，但在现代网络技术赋予网民在交互式传播中发挥的主观能动性，对广告中的信息进行再加工，造成网上的广告信息变异而处于真假难辨的状态，加之有些网民本身对保健品的关注或其是利益的相关者，辅以广告事实与个人的观点混淆，在缺乏对其进行审查筛选的专业人员的社交娱乐软件平台上，最后没有正规来源的文章视频大量出现，大量的保健品广告信息传播真伪难辨，信息变异顺应而生。正规的广告宣传与非正规具有一定公共影响力与号召力的传播，大量信息缺乏权威性的来源，使广大消费者被各种信息立体包围，对保健品广告信息真假难辨而产生错误的理解而消费。

二、“四元共治”保健品广告公共治理的框架构建

党的“十七大”提出的“党委领导、政府负责、市场辅助、公众参与”的“四元共治”社会治理模式，在保健品广告治理上也可适当变通运用。针对保健品广告的现存问题，政府要充当治理的“纽带”，建立一种协商、互动交谈的方式进行“多中心治理”。而居于“元治理”的政府要切实有效转变管理职能，促进保健品广告的良性循环。

(一)党委领导是保健品广告治理的统筹协调者。保健品广告在从内容制作直到投放市场，其中涉及到的参与主体和环节众多，需要领导者具有强大的统筹能力和资源分配与协调的能力。在“四元共治”主体当中，党委领导当然是社会治理的领导者与统治者。在“四元共治”的治理体系中，公权力不再具有绝对的权威，而由党委统筹领导展现其善治的作用。党委的领导加之以政府行政权力的有效性与强制性，能更加有效地实现保健品广告的治理。

(二)政府是保健品广告“多中心治理”的承担者。政府是保健品广告当然的社会服务者、辅助者、引导者和执行者，代表和维护公共利益。政府本身具有行政职能，在治理过程中有一定的法律强制效力，同时相对于统筹协调者也是比较接近消费者的主体，更容易收集市场信息。同时保健品面向社会的公众性也决定了政府必须担当起保健品广告治理的核心角色，与市场、社会公众共同治理保健品广告。

(三)市场辅助是保健品广告治理的参与者。市场的自我调节在某些情况下可以起到协助治理的作用。保健品广告在后进入公众视野，会因为各种原因使得保健品广告的信息变异、消费者错误理解等问题，这时如果仅仅依赖市场自我调节，就会导致无法解决譬如逐利性和垄断等问题而使“市场失效”。此时市场只能在政府的统筹下以辅助的形式发挥善治的作用，作为辅助治理的角色而参与到保健品广告的治理中来。

(四)公众参与是保健品广告治理的监督者。公众是保健品广告信息的最终接收者。对保健品广告的治理离不开社会公众的社会力量，当市场自我调节失灵时，此时由非政府组织以及社会公众等公共构成的社会力量通过制定规则、舆论监督的方式对广告进行自上而下的治理进行自救是最常见的治理方式，这种方式虽然没有强制力，但由其号召力引发的社会舆论，可以起到监督与牵制作用。在这个治理体系当中，政府构成治理活动的纽带，向下传达党委领导的决策和决定，向上技术报告市场相关问题，市场通过自我调节发挥善治作用，公众参与对保健品广告进行监督，各自发挥着不同的作用。社会公众从消极被动转化为主动参与公共治理，企业市场也调动了积极性，辅助政府参与公共治理，公共权威也从行政人员手中回归到公众当中，将多个治理主体联结起来共同管理以解决保健品广告问题。

三、改善保健品广告的发展路径

(一)构建保健品广告“多元主体”治理体系。党委领导是保健品广告公共治理的统筹者，对于保健品广告的投放审查等环节有统筹大局的作用。政府作为保健品广告公共治理的行政权力的实施者，应强烈发挥其权利的强制性，严抓广告流通的每一个环节，在广告制作与传播中间做好社会服务，为公共搭建平台。企业作为保健品广告的制作者，要保障保健品广告内容制作的合法性，广告流通后，也应有专业的相关人员对保健品广告后续流通进行监督管理。自组织网络以及社会公众是保健品广告的监督者，它的市场规则、舆论监督对其有的治理有不可替代的作用。社会公众在发现身边有违法违规的信息时，应该勇敢揭露，推进保健品广告的法制管理，再辅以政府的法制保障，来达成市场的良好运转。

(二)推动保健品广告“多元主体”治理能力。保健产品的广告信息后，丰富的数据将会对保健品市场的市场情况带来反馈信息，加之以现代强大的网络技术对此信息的分析，拓宽了政府组织和公众获取信息的来源。比如党委领导可以通过市场反馈信息统筹规划，指导政府通过反馈信息加强对保健品广告的监督管理，及时、有效地打击虚假与夸大宣传行为，清理那些以假充真、以次充好的保健产品。各企业也可以从反馈的信息中查缺补漏，提高自身治理体系。社会公众也可以通过相关信息及时披露、举报违规违法经营者。大数据时代数据信息传输的迅速性提高了治理效率，实现了治理的及时性与实效性。

(三)保障保健品广告“多元协作”的管理体系。我们要秉承早发现早打击原则从保健品广告的源头、过程等全方面监管，多元主体互相联结，互为补充而发挥协作治理的作用，防止出现治理空缺，给虚假和夸大的保健品广告可乘之机。1．保障“多元协作”得以实现，要防止保健品广告出现根源性问题。要从保健品广告的制作标准、审批、以及后续的监督管理做起，用法律保障协作的实现，按照“全程监管”的要求，着眼于全方位谋划，明确工作责任。让保健品广告从制作到监管都有法可依。2．建设“多主体共同参加的”网络合作治理平台，推进其他主体的参与。如司法机关可以通过该平台公开惩治信息，以红黑榜结合的方式增加消费者对信息来源的可信度。而公众也可以通过该网络平台进行匿名投诉，举报保健品违法广告，各主体可以通过反馈信息参与监督管理活动，来弥补互联网上政府监督的漏洞。政府也可以公开违规企业的惩治信息以警示其他企业，用案例专题的形式宣传企业的各种虚假保健品广告骗局，从道德和法律两个层面来规制保健品广告的相关者，防止不当的竞争牟利行为加剧。3．培养“多元主体”协作意识。利用自媒体自身优势，唤醒他们的社会责任，通过法制宣传、培训等方式来加强自媒体平台主保健品相关的法律意识，让他们有辨识保健品违法广告的能力，传播正确的保健品广告，抵制金钱诱惑，对违法广告予以揭发，对异化的保健品广告进行及时的监督与清理。

四、结语

构建中国特色社会主义“四元共治”的关键是要转变政府的职能，党和政府一方面要作为公权力的角色进行管理与领导，另一方面要平等地与其他主体沟通、协商以实现与社会混合均匀的共治理念。政府在保健品广告“四元共治”框架中要为各主体参与治理提供制度保障，搭建公共治理的协商平台，科学引导各主体发表意见，同时应对共同合法一致对保健品广告治理有效的意见的执行忠实履行，组织公共条件使问题能够快速、及时、有效的解决。但这个治理方式运用到保健品广告的治理需要具体、缜密的工作方案，还需要各主体积极参与进来，并且要想将这种集权的政治治理转变为以市侩为中心的治理模式这个过程道阻且长，各主体要密切配合，加强沟通，明确各自的权利与责任，以实现共赢。

【参考文献】

［1］梁旭荣．我国保健品行业现状及发展趋势分析［J］．中国盐业，2018，3

［2］李铁锤．自媒体编辑行为为新闻传播中的信息变异［J］．中国编辑，2019，7

［3］刘源隆．保健品不是药［J］．小康，2019，12

作者：孙德芝 单位：宜宾学院