高校管理自主权改革之政府管理权限演变

前言：想要写出一篇引人入胜的文章？我们特意为您整理了高校管理自主权改革之政府管理权限演变范文，希望能给你带来灵感和参考，敬请阅读。

摘要：“高校管理自主权”是一个中国化的概念，是我国在学习西方“大学自治”的过程中逐渐形成的价值和权力诉求。发达国家高校在自治的同时，政府通过经济资助支持、立法监督保障、行政权力下放、组织制度保证等措施对高校进行间接干预与控制的国际经验，对我国高校管理自主权改革具有积极的借鉴意义。

关键词：高校；管理自主权；政府；权限

政府管理权限在高校管理中指政府作为行政管理主体行使高校管理权力的权责范围。政府作为行政主体依法享有高等教育的管理权力，但这种权力不是无边界的，而是有一定范围，需在特定的责任范围内行使。高校即是在与政府管理权限的博弈中不断谋求更大的自主权以利于自身的发展。因此，高校管理自主权改革的根本问题在于政府与高校在管理中权限大小如何权衡的问题，二者只有在权力博弈中达到优化平衡，才能最大限度地促进高等教育事业发展。发达国家高校管理自主权改革中政府管理权限的历史演变为我们提供了很好的经验借鉴。

一发达国家政府管理高校权限演变的历史经验

政府管理高校事务是历史发展的客观必然，马克思关于社会教育受制于该社会关系的观点也阐述了这一客观规律。特别是近代社会，高等教育发展带来的科技进步在推动社会经济发展中的贡献越来越巨大，政府对高等教育的重视程度和干预程度也进一步提高。总的趋势是：发达国家政府更尊重高校作为知识输出主体的特性，避免直接管理，而以间接干预为主，具体表现在以下几个方面：

（一）经济资助支持

政府为推动高等教育发展而采取的干预措施中，经济资助和支持是一个必不可少的手段。19世纪30年代，英国政府在议会的倡议下成立“大学教育资助委员会”，为高校提供经费资助。1965年，教育和科学部部长克鲁斯兰(A.Crosland)提出实行高等教育双轨制，英国的高校被划分为自治的大学和非大学性质的公立高校两种类型，其中，教育和科学部为自治的大学提供经费支持，而地方政府是公立高校经费的主要来源[1]。法国早在19世纪50年代即主张大学自治，1968年，政府以立法的形式明确了大学享有财务、行政和教学方面的自主权。法国的高等教育经费主要是由国家提供，但同时也有大学自筹，且近些年来政府资助的教育经费在不断增加，逐步发展成为国家财政的第一大支出[2]。德国联邦政府并不采取直接管理教育的方式，教育经费主要由州政府和地方政府负责，包括教职人员的工资、一些行政管理费用以及校舍的建设和维护等。联邦政府对高等教育的经济干预主要通过两种模式来实施：一是成立各类教育经费协调机构对高校所需经费进行审核和分配；1998年的高教改革针对高校教育经费问题提出了相关意见，包括改革高校基本建设经常性费用的审批程序，发挥州教育行政部门在经费管理过程中的审核作用；高校享有经费的独立使用权，政府不再分类立项。二是对高校的科研和开发进行资助。据相关统计数据显示，近年来德国高校获得的政府科研经费资助占总资助额度的25%以上[3]。同样是联邦制的美国，联邦政府不直接管理高等教育，州政府主要负责为学生提供经济支持，还要不断提升教育质量与研究水平。美国政府创办了一批研究型高校，并把其中的重点高校建成国家的基础科研中心，获得联邦政府提供的重要经费支持。在日本，起初政府仅仅为国立大学提供经费支持，而对占国家高校总数80%以上的私立大学不够重视。在二战之后，日本私立大学出现了财政危机，国家开始加大对私立大学的资助，并由此加强了对其控制力度，提升了高等教育质量。

（二）立法监督保障

发达国家政府的教育立法是确保高校自主权得以实现的一个重要条件。法国是第一个高等教育立法国家，早在19世纪初就颁发《帝国大学法令》，该法令明确规定高等教育实行中央集权制。1968年颁发《高等教育法》，明确了高校是多学科的公立科学和文化机构的高等教育主体，在行政、财务等方面享有自主权。该法令确保了法国高校办学自主权的强制执行。日本是世界上最具系统性和多层次教育法律体系的国家。1947年，日本开始对二战前的敕令教育行政进行改革，构建宪法－教育基本法－学校教育法一整套完整的法律体系，为日本现代教育改革奠定了法律基础。1976年，德国政府颁发了《高等学校总纲法》，详细规定了高校的职责、人事以及科研教学原则等。1998年，德国联邦议会第四次修订《高等学校总纲法》，此次修订的主要内容包括高等教育经费使用、学籍学制、结构性改革、学生资助、人事管理、青年教师科研支持、科学研究、评价体系、继续教育、私立高校等领域，其核心内容是赋予高校更多的科研资助以及人事权、经费自主权等，目的是提高德国高校的国际竞争力。

（三）行政权力下放

近年来的趋势是：为了确保高校管理自主权的真正实现，美国、英国、德国等一贯采取分权制的国家，依旧对高校放权；日本、法国等先行集权制，随着高等教育的发展，也逐步实行放权。美国联邦教育部没有直接管理高等教育的机构，各州政府虽有权管理高校，但权力仅局限于高校的设置审批、经费预算和董事会成员任命等几个方面，除此之外，一般不干预高校的内部事务。州政府还对社会人才需求进行预测，为高校提供信息服务等[6]。法国是世界历史上实行高度集权的教育行政体制的国家代表，但近年来的高等教育改革趋势却显示出放权的特点。1968年的“五月风暴”大学生运动迫使政府不得不进行高等教育改革，高校由此提出“民主”、“自治”、“多学科”的原则；改革还确立了高校享有行政和教学方面的自主权。虽然此次改革是在学生运动的迫使下实行，但在当时最大限度地推动了高等教育的改革发展。1966年，法国全面开展了教育改革，国家教育咨询委员会提出立即改革教育结构，精简当前无特色、集权、僵化、垂直、臃肿、不透明的教育行政机构[2]。建议“进一步下放政府权力，提升学校办学自主权”。1879年，日本开始学习美国，对中央集权进行改革。特别是二战后，在被美国占领的7年时间里，教育更加美国化，明确提出了“学问自由、地方分权、教育中立”三原则，主张分权和自治。

（四）组织制度保证

除了在经济、法律和行政上提供保障外，发达国家还构建了一套完整的组织制度体系，确保自主办学、高校自治。1965年，英国开始实行高等教育的双轨制，即把高等教育分为自治的大学和非大学性质的公立高校两个部分。其中，公立高校由地方教育行政部门进行管理。对于自治的大学，英国构建高等教育质量保证体系（QualityAssurance），通过涵盖质量审核、评估、控制和社会评价等方面的多元评估，确保高等教育质量。相应的，英国通过发展高等教育第三方机构，有效协调高校与政府之间的关系，强化高校自治。德国在1998年提出高等教育改革方针：“为了保证高校的教学、科研质量，国家建立学术评定委员会，成员包括高校师生、政府官员、企业家等各方代表，定期评估高校的教学、科研，并公布评价结果，为政府和企业的教育投入提供参考。”20世纪，美国实行了高等教育认证制度，该制度在规范高等教育管理和提高高等教育质量方面发挥了重大的作用，在确保了高校教育质量最低标准的同时，规避了政府的直接干预，保障了高校的管理自主权。与此同时，美国还设立了大量高等教育第三方机构，这些机构代表了不同类型高校的利益，涵盖了研究型大学联合会、州立大学联合会、社区学院联合会、赠地学院联合会等等，影响政府的决策，维护高校的自主权。

二我国高校自主权改革中政府管理权限的演变及现状

建国以来，我国高校自主权经历了从无到有，从政策认可到法律规定的演进过程。特别是改革开放以来，高校管理体制改革一直是高等教育界关注的核心问题，而落实高校办学自主权则是管理体制改革过程中一个贯穿始终的主题。但从高校自主权的落实情况来看，始终没有跳出“一收就死、一放就乱”的极端化循环，中央集权制仍是我国高校自主权演变的主要特征。1992年，原国家教育委员会提出“将高校转变为能真正自主办学的法人实体”；1998年颁发《高等教育法》，通过法律的形式确立了高校的独立法人地位，规定了在办学过程中享有7项自主权。此举不论在形式上还是在内容上，都为高校办学自主权的实现提供了有力的法律保障。但近年来，有专家学者在相关调研的基础上指出，1985、1995和2005年我国高校享有办学自主权的综合指数分别为0.19、0.36和0.42，虽然处于逐步上升的态势，但总体实现程度不高。调研还指出，《高等教育法》中明确高校享有的7项办学自主权，在实际执行和落实上仍然受政府教育行政部门政策的制约；在学术管理上，政府仍然掌握着大多数学术事务的支配权，高校作为相对独立的学术组织，学术管理自主权的实现程度还远远不够。还有学者指出，尽管法律和政府文件一直强调高校自治，但高校改革的实践却明显滞后，自主权实现过程中依然困难重重。主要原因在于政府不断加大对高校自主权的控制，尤其是对于高校自主性层面的问题，解决起来较为困难。

三发达国家政府管理高校权限的经验借鉴

对于我国在高校自主权改革中政府管理始终处于集权式的现状，我们有必要总结并借鉴发达国家政府管理高校权限的主要经验，以促进高校在充分而有限的自主权范围内跨越式发展。

（一）政府的经济支持是高校管理自主权得以实现的前提与基础

历史经验证明，越是经济发达的国家，政府对高校的经济支持就越有力。但这种经济支持不仅仅局限于资金投入，而是资助方式日益多样化。这也是近年来发达国家高校自主权改革取得显著成效的经济基础。

（二）通过法律法规来保障高校管理自主权的实现

要想理顺政府与高校之间的关系，进而不断扩大高校管理自主权力，政府要履行好自身职能，为高校提供一定的立法。政府加强高校监控与教育市场化的发展并不存在必然冲突，因此，政府要加强高校教育管理则需要通过法律来进行调控，从而对政府与高校之间的关系进行协调，并加以规范，这一举措能够使各主体权利得到法律保证，并使各主体利益协调一致。

（三）政府分权与放权是高校管理自主权改革的方向

法国和日本的历史经验告诉我们，政府的分权和放权是高校自主蓬勃发展的关键因素。近年来，世界各国政府对高等教育的管理也都在逐步实现分权与放权，高校享有充分的管理自主权是教育现代化的重要标志。

（四）建立高等教育第三方机构以监督保障自主权的实现

建立高等教育第三方机构是转变政府职能、实现高校管理自主权的一个必要条件。发挥第三方机构的功能与作用，从而使政府教育决策逐步向科学、民主化方向发展，这也是高校管理自主权改革与发展的重要体现，对于高等教育事业的发展至关重要。

（五）政府通过间接干预的方式加强对高等教育的领导和控制

现代社会，高等教育在促进社会政治、经济发展等方面的重要作用日益凸显，政府对高等教育的关注与控制也必然会增强，但这并不影响政府对高校分权和放权的大趋势。从发达国家的发展历程来看，分权与放权并不意味着政府减少了对高校的干预，只是在手段和方式上更加多样化，主要采取了间接干预的方式。

参考文献

[1]吴文侃,杨汉清.比较教育学[M].北京:人民教育出版社,1998:199.

[2]李兴业.90年代法国高等教育发展回眸[J].比较教育研究,2000,(5):5-10.

[3]戴继强.面向21世纪的德国高等教育改革[J].中国高等教育,2000,(9):47-48.

[4]王英杰.美国高等教育发展与改革百年回眸[J].高等教育研究,2000,(1):31-38.

作者:邢方敏 文民刚 佟矿 单位:南方医科大学教学发展中心