内部控制下的高校管理问题

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摘要：本文分析了高校内部控制建设中存在的问题，从增强内部控制意识、健全内部控制制度体系、强化内部控制制度执行机制和完善内部控制信息化体系等方面提出加强高校内部控制建设与管理的措施，希望有效防范和管控风险，保障学校教育事业健康持续发展。

关键词：高校；内部控制；制度建设；信息化建设

一、引言

高校内部控制是指学校为实现办学目标和事业发展规划，规范学校的经济业务活动，制约学校内部权力运行，保证学校的经济业务活动合法合规以及资产安全完整，在学校内部通过制度建设进行自我调整、约束、规划、评价和控制所采取的一系列方法、手段与措施，建立健全有效的控制和监督体系，防范和管控办学活动风险的动态过程。学校内部控制规范体系是以内部控制建设为基础、以风险评估结果为导向、以控制措施为手段、以信息与沟通为纽带、以监督与评价为推动力的管理体系。随着现代大学治理体系的不断完善，高校的管理改革不断深化，建立科学、规范、有效的内部控制制度是提高学校的内部管理效能、提升学校的风险防控能力的必然要求，要在学校内部对各部门业务流程和工作程序设定控制点来管控运作，健全系统、完整和严密的内部控制体系，约束和规范经济业务活动，杜绝管理乱象，健全风险防控机制，确保学校高质量可持续发展。

二、高校内部控制建设存在的问题

(一)内部控制意识观念有待加强部分高校内部控制的观念薄弱，有些教职员工还缺乏对内部控制的基本了解，各项业务工作上的风险防范意识和能力有待加强。学校内部控制建设工作一般由财务部门或者审计部门牵头，往往造成行政管理层面对内部控制的工作内涵理解不够清晰，对内部控制建设工作的重要性和全局性认识不够深刻，缺乏协同、参与的积极性，直接影响学校内部控制建设与管理的有效性。

(二)内部控制制度体系有待健全部分高校的内部控制体系还没有制定整体层面的专项内部控制制度，只是根据上级的内部控制建设指导意见以及相关文件通知精神和要求，制定学校的内部控制基础性评价、内部控制建设与实施等相应的工作方案，没有建立健全全面性、系统性和制衡性的内部控制制度体系。虽然学校有可靠的会计制度、有效的内部审计制度，各职能部门、各岗位职责范围内的各项业务活动均已经建立对应的管理制度，但是，严谨严格的审核检查制度还不够完善，现行的各项管理制度不是遵循内部控制的框架和理念进行设计和建立的，各自独立且分散于各部门的制度缺乏内在联系与互补，造成内部控制和管理过程缺乏依据。如某高校的后勤维修工作，学校通过零星修缮工程定点服务资格招标方式确定若干家服务供应商，学校的相关审计办法规定，2万元以下的修缮工程项目不需要审核预算，相关招标管理实施细则规定，10万元及以上的修缮工程项目才需要招标采购。近年来,学校每年财务预算安排400多万元后勤维修费由后勤管理部门统筹使用，但没有看到需要招标采购的修缮工程项目，也没有看到明显的维修效果，学校各二级单位常因需要维修的地方得不到维修而产生意见。2019年，财务预算把部分房屋水电维修费直接安排到各二级单位管理使用，下放维修管理权限，但是各单位的维修项目没有专业人员参与管理、监督和查验，维修项目在材料和质量上存在漏洞和隐患。2020年，又把维修管理权全部收拢到后勤管理部门，财务预算安排了700万元后勤维修费。每年几百万元维修费开支的修缮工程如果全部按零星修缮工程处理，指派给零星修缮工程定点服务供应商，而且单项2万元以下的修缮工程无须送审，这样容易出现管理漏洞和相应的风险。一是将零星修缮工程指派给定点服务供应商的原则、依据和操作程序的规范化控制存在漏洞，可能存在权力监督缺失的风险；二是存在将修缮工程分拆成零星修缮工程而绕开招标要求，甚至分拆成若干个单项2万元以下的项目，存在绕开审计监督的风险。

(三)不相容岗位管理控制机制有待完善不相容岗位分离要求遵循不相容职责相分离的原则，实现合理的组织分工，使某些相互关联的职责不要集中于一个人身上，避免乃至杜绝发生差错、舞弊的可能性，或者发生差错、舞弊以后进行掩饰的可能性。从某高校的科学研究和教育教学研究项目管理工作可见，学校在岗位设置上设立管理岗位，岗位职责是担负工作岗位的管理任务，负责科学研究或教育教学研究项目申报、立项与管理，包括研究项目的受理申报、形式审查、组织校内（校内或校外专家）评审、校内立项、推荐向校外申报（或限额申报）、经费管理和项目验收等工作职能。但是，在科学研究和教育教学研究项目管理这些岗位工作的科级工作人员却被聘任为专业技术系列，按从事专业技术工作的岗位要求进行考评，晋升教学或研究系列职称。他们也为了个人的职称晋升和绩效业绩报课题、争项目、用经费、做研究、发文章、拿奖金，甚至在其个人申报项目时也作为项目评审专家，在研究项目和研究经费管理上，岗位职责设计与人员的任用匹配不合理，相关分工制度要求不明确、执行不到位。

(四)内部控制信息化系统有待建设高校的内部控制要建立与学校管理业务相适应的信息化管理与控制流程，提升信息技术的应用程度，提高业务处理效率，减少和消除人为操纵因素。学校内部控制信息化建设不能局限于财务管理信息化，应该包括所有涉及经济活动的业务管理信息化。有些学校业务层面还没有建立信息化管理系统，即使部分业务有了信息化管理系统，但缺乏学校层面基于内部控制理念的顶层设计，不同职能部门只是围绕各自业务分散建设服务自身业务需要的独立软件系统，各系统间数据接口不透明，信息交换不通畅，各级领导出于对财务管理系统的安全保护的考虑，禁止其他系统访问财务管理系统，也不能获得其数据，信息的孤立化导致难以通过数据共享推进内部控制信息化全覆盖。学校没有建立监察信息化系统和审计信息化系统，甚至连基本的审计应用软件都没有，没有做到对一些异常的经济活动信息及相关数据进行实时规范化检测并发出预警，学校监察、审计、财务等部门之间缺乏准确的信息沟通和及时的业务协调，难以实施有效的控制和处置，无法实现利用数字化、信息化、智能化技术服务内部控制监督与评价的整体需要。

三、加强高校内部控制建设与管理的措施

(一)全面增强内部控制意识内部控制是高校现代化治理体系建设的必然要求，贯穿学校经济活动的决策、执行和监督全过程。学校自上而下要高度重视和全面了解内部控制，树立内部控制理念，关注学校重要经济活动和注重经济活动的重大风险防范，要充分认识到学校内部控制不是局限于财务部门的工作和财务管理的事项，而是与学校各相关部门及其工作密切联系，从管理决策层到各岗位、业务流程和工作过程都要处于内部控制体系的全过程控制和监督之下。在学校的内设机构及其职责分工上形成制约监督、兼顾绩效的制衡性机制，将学校经济活动业务事项纳入统一的管控体系，及时根据上级各相关政策法规的要求和学校的发展变化不断完善经济活动管理制度，实现有机衔接，全面提升学校风险防控和内部管理水平。学校干部职工要全面加强对内部控制有关文件、制度、规定等的学习，工作上处理业务事项必须依照文件要求、制度规定等，按照流程程序执行；职能部门要实行首接负责制，不能坐等签字、只签字，要全过程服务，特别是供应商、施工单位将相关结算资料提交到对应职能部门后，首接工作人员应审核、签收并在业务处置的后续流程中将相关资料流转到该业务所有的相关环节进行处理，完成全部流程后再将处理结果反馈给供应商、施工单位，避免或杜绝供应商、施工单位的人员拿着结算资料在学校各职能部门之间穿梭，尤其是在审计、财务部门甚至校领导办公室随意进出的现象，减少校外有关人员直接与学校相关部门人员更多接触的可能，杜绝产生吃、卡、拿、要等违反廉政甚至腐败问题。在全校范围内宣传、学习、贯彻事业单位内部控制规范和内部控制报告管理制度等有关文件的精神，开展内控知识宣讲与培训，营造学校师生员工共同参与、积极作为的良性动态内控环境，学校的内部控制和风险防范人人有责、人人参与，共同履行职责。

(二)健全内部控制制度体系高校要从内部控制的整体需求出发，统筹谋划、顶层设计，建立健全符合本校办学理念和事业发展的内部控制制度。通过规章制度规范各项内部控制制度的建设，促使有关制度覆盖学校所有的经济业务事项，强化校内各项业务活动的内部控制措施、方法和规程的联系协调和制约监督，形成全面有效的内部控制制度体系。通过规章制度促进会计控制、审计监督、监察监控，实现业务项目全过程内部控制联动效应，全面推进会计控制、权责分工、不相容岗位分离、业务流程控制、风险预警和问责等制度的落实执行，形成学校经济业务活动内部控制全覆盖的大格局。通过规章制度要求，对内部控制任务及岗位职责进行针对性细化，对各项经济活动进行全面、深入细致的业务流程梳理，调整或废除现有流程中不合理、不必要的环节，补充完整欠缺的程序，从科学性、可行性、制衡性、安全性出发优化和再造流程，构建清晰的流程图。通过规章制度强化学校内部控制的风险评估，结合有关业务的制度梳理和流程构建对经济业务活动面临的内外部风险进行全面、系统、客观的评估，分析风险点，制定应对措施，完善风险控制体系。通过规章制度规定项目决算价不得因变更或签证而超出项目合同价的10%，而且10万元以下的项目决算价还不得因变更或签证而超过10万元，明确限定在一个时间段内10万元以下不需招标的同类项目或者2万元以下不需审计的同类项目的数量界限，使会计控制有据可依，不定期专项审计有章可循，防范权力滥用和项目（工程）分拆避开招标、审计而引发的风险。编制学校内部控制规范工作手册，将学校内部控制制度以及各项经济业务活动管理制度、业务事项的处理流程图和对应的办结时限承诺、办事指引等汇编起来，成为各项经济业务活动管理工作的重要案头资料；各职能部门将经济活动业务流程图和办结时限承诺、办事指引等上网、上墙公告，接受监督；各经济业务活动事项的论证、立项到验收、结算等全过程所有环节均处在监察系统的实时监控中，对任何不按程序、不符合规范操作的环节作出风险警示，对任何超时办结的环节给予职能部门和责任人员黄牌、红牌警告，及时处置、纠正和通告；每月对出现警示、警告的事项、环节进行统计分析，查找漏洞，完善制度和补强措施，将年度统计结果与部门和个人的年度绩效考核挂钩，落实内部控制问责制度。

(三)强化内部控制制度执行机制高校内部控制的关键在于内部控制制度的执行力和守责胜任的人员履职，所以，学校的内部控制建设要在制度上健全岗位职责体系，通过内部控制落实不相容岗位职务分离制度，全面梳理和分析学校所有涉及经济业务活动的各岗位职责及其权力权限，严格分离不相容岗位并执行到位，各司其职，保证每个人必须与其他人、部门必须与其他部门的工作相互协调一致、沟通联系，相互监督和制约。一是科学设置内部控制组织架构，在党政办公室下设内部控制建设与管理办公室，专门负责内部控制建设与管理工作，在财务部门、审计部门和监察部门的配合下牵头组织制定符合本校实际情况的内部控制制度，健全内部权力运行的制约和监督机制，保障内控执行力，不断完善内控建设工作。二是严格执行不相容岗位分离制度，完善职能部门不相容职务的岗位分工及授权审批制约机制，落实货币资金支付审批与执行、资金保管与盘点清查、会计记录与审核、资产采购与验收、资产保管与会计记录、资产处置审批与执行、采购计划制订与预算审批、招标文件制作与审核、采购执行与采购监督、研究项目申请与形式审查、研究项目论证评审与立项审批、研究经费管理与使用等等不相容岗位相互分离。健全职能部门之间的不相容岗位分离制衡机制，经济业务活动项目的项目计划、方案设计与项目的方案论证、立项审批相分离，招标文件的用户需求设置与招标文件的最终制定相分离，合同起草与合同审核、签署相分离，项目验收与款项支付相分离，等等。三是切实加强内部控制风险防范，学校要翔实地厘清，进而规范全校的经济活动业务职能管理事项，分级分类，按照职权规定、权责一致的要求，全面梳理和确定职能部门行使的职权，科学编制职权目录，明确职权名称、内容、行使主体和法规依据等；各职能部门分析研究自身行使的每一项职权，编制职权运行流程图，明确办理主体、条件、程序、期限和监督方式等，做到责权明确、程序规范、职权公开；在职权目录和职权运行流程图的基础上，立足岗位，健全管理制度，防范权力行使风险、制度机制风险、思想道德风险等，从权力的重要性、权力行使的频率、管理裁量权的基准、腐败现象发生的概率及危害程度等方面进一步完善全局性的制度规范；加强对重点职权事项的管理和监控，强化针对性审核、把关、监督的手段、方法、措施、制度执行力，避免苗头性、倾向性问题演变为违纪违法行为。要求各职能部门划清各自的职权界线，针对不同的职能事项，严格按职权运行流程处理，杜绝有意无意混乱流程、颠三倒四做事的现象。对于应急工作事项也要严格按职权运行流程操作，只能在流程中压缩各环节时限，或者多部门现场办公集中处理多环节的工作，保证制度要绝对执行，程序要绝对规范，而不能打着应急的旗号绕开制度、避开程序、不走流程。

(四)完善内部控制信息化体系高校要加强内部控制信息化建设的战略规划，全面纳入学校教育信息化的五年规划，强化内部控制信息化的顶层设计，明确内部控制信息化建设的实施路径和各项保障，提升学校各项经济业务活动的信息化管理水平和实效。建立内部控制信息化管理系统统一认证平台，增强各业务管理软件系统的协同性和操作性，促进工作流程的进一步优化，实现跨部门跨系统之间的数字化、自动化、智能化协同效应。建立统一的内部控制信息化系统数据交换接口，统一数据结构和规范数据类型，保障全系统的数据兼容性和信息共享性，新建系统严格按照接口参数和接入规则进行对接。运行中的已有系统根据有关业务的保密原则，按照规范的结构和类型提供相关接口数据，将分散于各部门的不同业务信息化系统进行对接与整合，形成实现内部控制目标、健全组织流程的管理制度化、工作流程化、业务表单化、数据信息化、监控自动化的内部控制信息管理系统。逐步建成适合学校实际情况的大数据、云计算的经济活动内部控制信息平台，快捷、有效地发现有价值的数据并对其进行客观的分析和评价，做好风险评估与预警，从而提高内部控制信息化体系的实时性、准确性和完备性。高校要全面将经济活动业务流程嵌入信息化系统，实现信息化、自动化和智能化控制业务流程，减少或避免人为操纵。有关业务项目在财务部门前台报账，可以相应显示该项目的预算安排和立项审批情况（预算管理系统），资金到账和使用、结余情况（收支管理系统），相关采购信息、供应商信息和采购价格等情况（招标与采购管理系统），签署合同供应商信息、合同价、付款方式以及付款时间节点和付款比例等情况（合同管理系统），相关资产登记情况（资产管理系统），项目预算价、决算价（审计管理系统），系统自动比对采购价，并分析变更、签证等造成价格变化的情况，按照相关政策规定进行风险提示，并自动比对招标与采购管理系统中供应商信息的一致性，自动控制付款进度和比例，防止超付，根据项目资金的使用计划明细情况自动进行开支明细控制。监察管理系统和审计管理系统可以指定时间段和项目主题词、关键词对相关经济活动项目进行统计、分析，必要时针对相关问题开展专项审计调查，提出监察意见或审计意见，有效控制和防范拆分项目等问题。

四、结语

高校要全面推进依法治校和内部控制建设，进一步完善健全内部治理体系，不断提高内部治理能力与管理水平，规范决策、执行、监督等权力运行机制，致力于务实高效地优化业务工作流程，加强内部控制信息系统建设，健全内部运行管理标准化和业务流程制衡机制，更加科学合理地配置内部控制资源，将信任与监督有效结合，全面有效地防范和管控风险，保证学校经济活动业务的经济性、效率性和效益性，推进学校教育教学事业的健康持续发展。

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作者：李子丰  林满华  李少鹏 单位：广东医科大学