高校管理司法审查研究

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《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》提出，要“完善中国特色现代大学制度。完善治理结构”［1］。这就要求我们必须重新构建大学与政府、大学与社会之间的关系，重新理顺大学内部的治理结构，逐步消除大学“官本位”现象，推进大学“去行政化”。因此，引入司法领域常用的审查制度，加强对高校管理权力运行的司法审查，就显得十分必要和重要。其是有效遏制高校管理权力无端、无度、无序膨胀的一剂良方。

一、对高校管理进行司法审查的现实诉求

1．理论困境

①高校管理主体法律地位模糊。大学是一种特殊的、带有理想主义色彩的社会组织。它不仅是进行教学与科研活动、授权颁发学历和学位证书的高等教育机关，还被赋予了公平正义和民主自由的理想和责任。联合国教科文组织五十周年报告《教育———财富蕴藏其中》指出，教育是现代社会必要的“乌托邦”，是使人类朝着和平、自由和社会正义迈进的一张必不可少的王牌。［2］这里的“乌托邦”不仅体现在大学精神、学术自由等领域之上，还反映在大学的法律规范、管理结构、纠纷化解机制等制度之中。高校的行政管理行为不仅处于法治和自治、公法与私法的伯仲之间，还位于世俗和理想的斗争之中。也就是说，高校既不同于政府的行政部门，也不等同于普通民事单位。法国史学家雅克勒戈夫在论及中世纪欧洲大学时，甚至觉得大学是“无法归类的”，但也有学者将其称之为“准政府组织”［3］。目前，我国已经出台了《教育法》、《教师法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等一系列法律法规，但其中对我国高校尤其是公立高校的法律性质界定含糊不清。按照相关法律规定，公立高校属于事业单位法人。那么，在这种法律背景下高校自行颁布的《学生违纪处分条例》、《学生宿舍管理条例》等，究竟是一种契约性的民事法律关系，还是公共管理主体之间的行政法律关系?对此学界一直争论不休。②高校管理公共行政色彩浓厚。事业单位的属性已经给我国公立高校的性质及法律地位打上了深深的“烙印”。通常来讲，事业单位是指国家以公共利益为目的，由政府举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务性组织。［4］但同时，公立高校的日常管理活动又带有明显的行政意图。例如，统一的考试与招生制度、刚性的教师职务评审和人事管理制度、强制性的学生日常管理规定等，都由政府制定相关法律法规或直接纳入教育行政体系。特别是高校在执行某些规章制度和具体实施细则时，不可能仅被看作是一个非政府的教育管理机构，如其有权对违反校纪校规的学生或教师进行处理，这时它毫无疑问地扮演着执法者的角色，行使着执法者的职权。由此可见，一方面高校肩负着为国家培养合格建设者和可靠接班人的根本任务和使命，体现了事业单位的公益属性;另一方面，高校权力运行带有浓厚的行政管理色彩，能行使关于学生身份或有关教师聘用及职称评定等行政权利。二者在高校管理中发生功能性同构。③学术自由与司法审查关系失衡。现代大学自治溯源于西欧的中世纪大学，当时的大学效仿工商业者行会，由教师和学生组成自己的社团，共同抵抗来自强大的封建社会与教会势力的干扰。当前，大学自治是高等教育管理中的一种特殊组织形式，即大学作为法人团体，可自由地治理学校、自主地处理内部事务，以及最小限度地接受来自外界的操纵。［5］目前，在高校管理法治化的视域下，大学生、教师群体的法律意识和维权意识高涨，如何平衡学术自由与司法权力之间的关系至关重要。因为假如动辄将与学校之间的纠纷诉诸司法机关，不仅会严重影响高校的办学自主权，而且还会使高校的司法成本不断增加。从现实情形来看，在某种程度上，司法审查的触角已经伸入到招生、学位、科研、职评等大学内部管理运行内核中了。合理调处两者的关系，找到尊重高校学术自由和发挥司法审查功能的最佳平衡点迫在眉睫。

2．实践难题

①实现平等受教育权的诉求。大学生的受教育权从根本上讲是大学生的学籍权不可侵犯，比较明显的体现在入学与退学两个方面。入学过程中存在着一定的不公平问题，如教育行政管理部门和高校招生部门每年按地域制订全国普通高等院校招生计划，将招生指标分配到不同省、市、区，无形之中将考生分隔成了高低不同的等级，极易引发“高考移民”潮，这从一个侧面暴露出我国高校招生过程中学生权利遭到侵犯。退学方面也存在着一些合法性缺失的现象。因为退学或开除学籍是对大学生身份的变更，关系到学生的切身利益，所以学校在行使改变大学生身份的处分权时，应该采用法律保留原则和法律优先原则，充分尊重法律的权威性。类似因恋爱同居、考试作弊或其他违反校纪校规行为而被勒令退学等性质的案件，在过去的司法实践中常常被法院以“不属于行政诉讼的受理范围”为由，驳回起诉。教育部2005年新修订的《普通高等学校学生管理规定》取消了涉及学生婚恋的强制性规定，但在学生作弊与取消受教育权的方面仍未松动。关于这个规定是否合适的争论还在继续。②保障教职工合法权利的需求。与大学生的维权案例相比，高校教师群体的权益维护显得异常薄弱。1999年，清华大学教授秦晖在该校人事管理聘任制度改革中不幸“落榜”，曾一度引起社会各界的广泛关注。在“官本位”、行政集权式管理的环境下，所谓聘任制改革，势必将高校行政权力越来越推向“金字塔”的顶端。作为弱势群体的教师，他们的学术自由与人格独立无法真正得到保障。例如，华中科技大学土木工程与力学院讲师王晓华，因不满学校的职称评审结果，认为学校的评审工作存在弄虚作假的问题，而教育部又对其提出的行政复议作出了不予受理决定，因而向北京市第一中级人民法院起诉，状告教育部行政不作为。当时，法院审理认为，根据《高等教育法》第37条的规定，评聘教师及其他专业技术人员职务是高等学校的自主权，评聘委员会审定王晓华不符合副教授任职资格的行为并非具体行政行为，教育部据此对王晓华提出的行政复议申请不予受理是正确的，因而判其败诉。可见，目前教职工的合法权利与大学管理行政化导向之间的矛盾无法得到合法调解。③破除高校权力规避司法审查的要求。由于学术权力对行政权力依附性强，高校权力拥有者会借助学术权力躲避司法审查，因而相对人很难实现彻底的司法救济。从当前的司法实践来看，凡是高校与相对人的纠纷，最终的结果基本上都是相对人处于弱势。经过司法审查之后，没有获得学位的相对人依然不能拿到学位，校方规定的“残疾”不能入学的学生依然不能就读，校方不愿聘任的教师依然不被聘用，等等。面对这种借助学术权力“主动规避”司法审查的困境，在现实条件和环境下当事人难以实质性的实现和保障自身的合法权利。如北京大学甘怀德和朱苏力之间的博士研究生考试纠纷、北京外国语大学女博士临近毕业遭开除学籍纠纷等。

二、对高校管理进行司法审查的路径选择

1．确立对高校管理进行司法审查的原则

①程序性审查原则。所谓程序性审查，是指审查具体行政行为是否依照法定程序进行。［6］这就是说，在司法审查过程中，一旦具体行政行为违反法定程序，不论其是否影响相对人的合法权益，都是不合法的。如果缺乏程序性规定，或者不符合程序性规定，行政机关不能据此认定不受任何限制，更不能认为连公正程序都可以不遵守。在高校行政诉讼案件中，由于教育立法的相对滞后，高校在作出涉及相对人合法权益的决定时无法定程序可循，因此法院在受理高校司法纠纷的时候，应着重检视高校的具体行政行为是否遵守了法定程序。如果未遵循程序性原则，那么学校作出的退学处理决定，以及类似拒绝颁发毕业证书和学位证书等行为，都是有问题和容易引发纠纷的。②禁止权力滥用原则。权力滥用是构成行政违法的重要原因。在学校与学生这对关系中，作为权力主体的学校拥有高度的自由裁量权。因为学校在实现教育目的时，享有依据特定教育方针，在斟酌一切与其管理事项相关的情况，衡量所有的观点后自行决定自身行为的自由。而为了达到管理目的，学校又赋予教师对学生行使广泛的管理权。如果这种管理权被管理者无限滥用，无疑会对学生的权利造成莫大的侵害。因此，在依法治校的大环境和背景下，学校的这种自由裁量权同样应该受到限制，特别需要制止权力滥用的现象。③有限的实体审查原则。由于法官仅仅只是司法领域的行家，其并不一定熟悉教育系统的运行规律，因此司法嵌入高校权力管理体系是有限度的。尽管司法救济对于维护相对人的合法权益很重要，但法院如果过度干预高校的学术自由，不仅妨碍了高校的办学自主权，也会造成司法成本过高等问题。例如，审查学生是否达到毕业水平、能否授予学位等专业领域判定的问题，就属于高校自主权的范畴，而不应对其进行司法审查。［7］④复议前置原则。由于我国高校与学生、教师群体之间的特别权力关系体现出相当强的专业性和技术性，而在这方面司法机关缺乏专业知识与判断能力，所以有必要确立复议前置的原则，即将涉及专业性强的纠纷纳入行政复议的范畴，相对人可以首先在行政系统内部寻求解决方法，提起行政复议。在对行政复议结果不服时，再向法院提起行政诉讼，与一般的民事司法审查倒置过来。这样既保证了高校行政管理的效率，实现其治理的专业化，也避免了司法不合时宜地干预高校正常和正当的行政活动，同时也保护了学生、教师的合法权益。

2．审视高校行政主体的法律地位

《高等教育法》规定，高校自批准之日起即获得法人资格。也就是说，在民事活动中高校是民事诉讼的主体，可以承担民事责任。这样的界定使得高校对学生有特殊的管理权限，高校具有民事主体的地位，又兼具类似行政权力的法律地位。因此，若被授权的高校在行使行政管理权时与相对人发生的纠纷，则属于行政主体关系，而不是民事主体关系。司法实践上一般把高校等同于行政主体来看待，只要是由行政主管部门设立的，负担有特定的公共管理职能，且面向社会提供教育公共服务的机构，其行使的就应该是一种公权力。因而，应该审视高校主体资格的法律地位，把以公共利益为运行核心，拥有一定的行政职权的高校确定为具有行政主体资格的组织，相关法律法规可以明确高校行政管理主体的准公务法人地位。

3．勘定高校权力运行司法审查的“合理域”

首先，要强调高校权力运行的程序合法性。高校行使管理权必须严格按照法定程序进行，否则，司法审查将会以程序不合法为由对高校行政侵权行为提请诉讼。高校权力运行司法审查的重点在于高校作出涉及到受教育者合法权益的决定时，是否符合正当程序原则，包括事先告知，向相对人说明根据与理由，听取相对人的陈述、申辩，以及为相对人提供适当救济途径等程序均应合法到位。其次，要凸显行政权力运行的实体合法性。为实现高校内部管理的合法性，有学者提出了“社团罚”［8］的概念，意在统一社团的纪律和维护现有的秩序。社团常需对社员采取一定的制裁，诸如开除、停权、罚款、严禁使用相关设施等。如果引入“社团罚”概念，我们就能在大学自治的框架下，接受和阐释高校内部处罚的合理所在。判定高校“社团罚”的正当与否，就应把高校校规置于大学自治的传统体制中，对其正当程序进行比较和权衡，包括成员普遍认同的规章制度的制定过程，对其成员法律权利的伤害程度的把握，成员获得知情和申辩的机会，等等。借鉴西方“社团罚”的正当性判定规则，在我国尤其是在大学自治所产生的特殊“团体罚”实践中，应该注重高校作为知识团体自行化解内部发生的与知识有关的“斯文纠纷”的能力，而无需事事诉诸宪法和法律的权威。最后，尽可能不影响高校的学术自由。高校的特殊性在于它是以从事教育教学和科学研究活动为主要任务的公共服务机构，其必须享有学术自由和自主权。法院在对高校的行政行为进行司法审查时，应当考虑这种特殊性，使司法审查的范围控制在一定的领域，使学术自由不受司法权的影响。但就我国现实状况来说，目前要防止高校以捍卫学术自由为藉口，无视或排斥司法审查，甚至肆无忌惮地侵犯相对人的合法权益。所以，把握好司法审查介入高校权力运行的“合理域”，是兼顾司法审查和学术自由的关键限度。

作者：邓明静 单位：湖北大学继续教育学院