工业部属高校基建项目预算绩效评价

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摘要：工业和信息化部为提高部属高校基建项目预算绩效管理水平，通过中期评价、后评价、委托评价和自评价等方式，对部属高校基建项目开展预算绩效评价工作。本文在分析现状的基础上，总结该工作的亮点及问题，并提出评价内容应侧重绩效目标完成情况、增加大类基建项目预算绩效评价等建议。

关键词：工业和信息化部基建项目预算绩效评价

一、引言

财政部作为我国财政支出预算绩效评价的主导部门，明确要求对纳入中央部门预算管理的各项目进行绩效评价，工业和信息化部（以下简称“工信部”）为中央国家机关中最早一批开展预算绩效评价试点的单位，连续五年在财政部组织的预算绩效管理工作考核中被评为“优秀”，预算绩效理念在工信部系统已经形成。工信部直属高校（以下简称“部属高校”）共有七所，具有鲜明的军工办学特色和深厚的发展底蕴，为国家工业化、信息化和国防现代化事业做出了重要贡献。部属高校基本建设项目以创造优良教学条件、提供一流科研平台、建设完善后勤服务体系、增强学校综合办学实力为原则，一般投资额较大，具有高度的计划性、时间性和保密性等特点，为学校事业发展的重要保障。工信部属高校基建项目兼有教学科研、军工投资及财政资金的特点，目前关于工信部部属高校基建项目绩效评价的研究还没有系统地进行，本文对工信部及部属高校均具有一定借鉴意义，从工信部角度，可以助其科学评估财政资金投资效益，从部属高校角度，可提高其基建项目绩效管理水平。

二、文献综述

相关研究主要集中于政府、科研院所、军工基建项目的预算绩效评价，梅建明等（2010）总结了财政基建支出绩效评价的现状、存在的问题及建议，总结出我国财政基建支出绩效评价要遵循效益统筹和政策导向等原则；苏立恒（2013）等以某高校基建项目为评价对象，对其绩效评价体系的构建和应用进行相关研究；钟世桥（2016）构建了军工基建投资项目财政资金绩效评价方法框架，将指标体系分为四级指标；赵红丽（2017）总结了科研院所基建项目绩效评价指标的设计原则及权重确定。新公共管理理论为预算绩效评价的理论基础，其核心特征是公众对政府责任及其绩效的高度关注,强调公众知情权、政府透明度及可问责性。高等教育具有“准公共产品”的属性,随着工信部属高校规模的逐年扩大,财政拨款及学费收入大幅度增加,工信部、纳税人和学生等委托人希望了解和确保来自他们的经费是否被合理、有效地使用,基建项目作为占用部属高校财政资金的重要组成部分，应通过绩效评价向所有委托人证明投入合理、物有所值。

三、工信部部属高校基建项目预算绩效评价的方式

（一）中期评价

（1）委托评价。一是评价主体。工信部委托部通信清算中心、国防科工局军工项目审核中心和瑞华会计师事务所等为绩效评价工作的第三方机构，绩效评价专家组成员由工信部干部、注册会计师及高级工程师等组成。主要工作内容包括协助被评价高校建立预算绩效评价指标体系，对基建项目建设过程中各项绩效指标执行情况进行检查等。为保证绩效评价工作顺利进行，工信部要求评价专家务必遵守保密原则，未经允许，不得擅自将评价材料、评价结果向绩效评价工作小组以外人员泄露，并确保绩效评价工作的客观性，如实反映项目绩效完成情况。二是指标体系。相较于其他项目而言，部属高校基建项目的约束标准较为明确：一是建设周期约束，二是投入资源约束，三是质量和使用效益约束，建设中的种种约束标准为构建指标体系的前提。评价指标合计100分，指标共分三级，其中一级指标分值分别为：投入15分、过程30分、产出25分和效果30分。三是评分标准。评价专家在现场勘查、审核资料的基础上，对项目财政支出绩效评价指标体系进行独立打分，并实名签字；然后计算综合得分，综合得分≥85为优秀，70≤综合得分＜85分为良好，60≤综合得分＜70分为合格，综合得分≤60分为差。最终专家组讨论形成《财政支出绩效评价意见表》，并现场宣布绩效评价结果。（2）自评价。自评价是预算绩效评价的重要组成部分，是我国预算绩效管理的创新。《工业和信息化部办公厅关于进一步加强和改进项目支出预算管理的通知》（工信厅财［2016］175号）第六条明确规定：项目完成或年度结束后，部将组织各单位开展绩效自评。工信部实现绩效评价全覆盖主要依靠自评价的方式。一是指标权重。自评价方式一级指标分值分别为：产出50分、效益30分、服务对象满意度10分、预算资金执行率10分，如遇特殊情况，上述分值可做适当调整，但总计应为100分。二级绩效指标和三级绩效指标的权重由各单位根据各项指标的重要程度自行确定。二是评价方法。自评价分数评定方法分为两种：一是定量指标，完成目标值的，记该指标满分；未完成的，按照完成值在目标值中所占比例计分；二是定性指标，根据目标完成情况分为：完成预期目标、部分完成预期目标并具有一定效果及未完成预期目标且效果较差三个层次，分别按照该指标对应分值区间80%~100%（含80%）、50%~80%（含50%）、0%~50%合理确定分值。各项绩效指标得分合计成该项自评的总分。三是报告要求。工信部要求各部属高校应对学校基建项目预算绩效自评工作提交报告。报告内容主要包括：基建项目自评工作开展情况，一、二级项目自评金额、个数、覆盖率，绩效目标完成情况，学校在基建项目管理过程中的工作经验及不足等。

（二）后评价部属高校基建项目对人才培养及对建设

后周边产生的效益,需要经过时间的检验才能得到证明,这就要求必须开展项目后评价。《工业和信息化部部属高校中央财政投资建设项目管理办法》（工信部联规［2016］303号）第27条明确规定：建设项目竣工验收后，由工业和信息化部根据项目建设规模、建设性质等确定后评价项目，下达年度后评价项目计划，对资金投资效益和固定资产使用效率等进行后评价，后评价结论作为申报新项目的重要依据。后评价的重点为项目绩效目标完成情况，具体有经济性分析、效率性分析、有效性分析、服务对象满意度分析、可持续性分析及预期效益分析等。服务对象满意度通过问卷调查的形式进行，调查对象含使用项目的教师、学生及职工，调查问题主要有：项目的实施对学校科研、教学布局有何影响；对师生所从事的专业领域有何影响等。

四、工信部部属高校基建项目预算绩效评价亮点及问题解析

自2016年度起，工信部属高校基建项目的自评覆盖率达100%，2017年度工信部委托第三方机构进行的绩效评价项目共18个，其中10个为部属高校基建项目，说明部属高校基建项目为工信部预算绩效评价工作的重点，工信部在进行基建项目预算绩效评价过程中，有一系列亮点，同时存在一些问题。

（一）工信部部属高校基建项目预算绩效评价的亮点

（1）将预算绩效评价贯穿于项目建设全过程。近年来，工信部财务司为规范和加强基建财务管理采取了一系列的措施，最主要的为探索全周期基建财务管理的新模式，即从项目立项、建设、竣工财务验收、决算批复等全过程监督管理。全周期基建财务管理模式的抓手即实施预算绩效全过程管理，将预算绩效评价思想贯穿于项目全过程：在预算申报阶段，工信部要求所有项目都要设定绩效目标，并对绩效目标进行审核，作为项目入库和预算安排的重要参考；绩效目标确定后进行拨款，在预算执行中对项目绩效目标及指标实行定期评价，为后期评价工作开展打下坚实基础。目前工信部属高校基建项目的预算绩效基本实现“事前有审核、事中有监督、事后有评价、评价有应用”。（2）增加基建项目中期绩效评价方式。基建项目建设周期一般长达数年，工信部不仅重视基建项目的结果评价，即竣工验收后的评价，同样重视建设过程中的评价。中期绩效评价主要侧重于督促规范部属高校基建财务行为，指导部属高校做好基建财务管理工作，实行绩效目标动态监控全覆盖，确保项目执行与目标相吻合。通过中期绩效评价可将项目建设过程中暴露的问题及时解决，为项目的竣工结算、决算审计、财务验收等打好基础，有利于更好的控制和节约工程项目的成本。（3）重视基建项目绩效评价结果的应用。工信部在对部属高校基建项目进行预算绩效评价之后，非常重视评价结果的应用，不仅强化绩效评价问题整改，要求被评价学校落实整改责任，还将评价结果作为部属高校后续基建项目财政资金预算支持和投资计划下达的重要依据。另外，基建项目通常为一次性项目，工信部还将项目评价结果作为指导，用以提高系统内其他同类基建项目决策的科学性和准确性。（4）重视基建项目服务对象满意度评价。工信部在基建项目预算绩效评价工作中，不仅注重反映项目目前实际效果水平,同样注重项目在未来的资源、社会、环境的动态效果,特别重视项目是否能够满足师生教学科研学习生活需要，重视相关师生员工在使用项目过程中的满意度，部属高校基建项目绩效评价指标体系中对“服务对象满意度”赋有较高的分值，其中中期绩效评价———自评指标体系中为10分，后评价指标体系中也为10分，鉴于满意度难以衡量的性质，工信部要求项目后评价需至少30名服务对象填写满意度调查问卷，通过加权平均的方式完成此项分值的计算。（5）委托第三方机构进行评价。为提高绩效评价工作效率，工信部在开展部属高校基建项目预算绩效评价时采取重点抽评与第三方评估相结合的方式开展绩效评价，第三方机构的主要工作内容包括协助部属高校建立预算绩效评价指标体系，对项目运行过程中各项绩效指标执行情况进行考核与评价，以及项目任务完成后进行最终绩效评价等。工信部要求各高校也应在指标设计、人员对接、资料提供、现场评价等方面认真配合第三方机构评价工作。另外，为保证评价结果的公正性，遵循“谁委托、谁付费”的原则，评价经费由委托单位即工信部承担，第三方机构和专家不得向被评价高校收取任何费用。

（二）工信部部属高校基建项目预算绩效评价问题解析

（1）委托评价工作与竣工财务决算工作内容重合较多。工信部委托的第三方机构在进行基建项目后评价时，一般需要部属高校编制项目竣工财务决算报表、科目余额表及明细账，评价主要工作时间用于记账凭证的审核，工作内容与竣工财务决算高度重合，反馈问题集中于工程管理、招投标及会计核算等建设环节存在的“策略性”问题。（2）绩效评价结果的影响面不大。目前工信部属高校项目预算绩效评价结果的受众面不广，委托评价方式的评价结果主要通过绩效评价末次会议进行反馈，由评价专家与被评价高校少数领导进行通报；自评价方式的绩效评价结果只上报给工信部财务司，两种绩效评价方式的评价结果影响面均不大。（3）委托评价对象为单个基建项目。目前工信部中期或后期委托评价的项目为在项目库中随机抽取的单个基建项目，仅能评价该项目预算绩效情况，不能体现该项目与周边项目或校内同类项目的协同情况，不能体现校内某区域或某类基建项目的整体预算绩效情况。（4）绩效评价结果的震慑性不大。目前部属高校基建成本考核机制和问责机制不健全、不严厉，相关部门几乎不必为项目投资失控承担责任，部属高校基建项目绩效评价反馈的问题如变更过多、工期推迟等会造成项目超概，如超概严重则意味着建设过程中存在腐败，目前绩效评价结论仅停留在“超概”层面，未深挖其背后的腐败问题，对高校基建相关腐败份子的震慑性不大。

五、工信部部属高校基建项目预算绩效评价完善建议

（一）评价内容侧重绩效目标完成情况

鉴于项目竣工财务决算审计报告已由（后评价时）或将由（中期评价时）具备资质的第三方机构出具（高校从工信部审计中介服务机构备选库中选取），建议工信部或第三方机构在开展基建项目后评价或中期评价工作时，将工作重心放在项目的预算编制合理性、项目预算绩效目标达成情况及项目如何更好的发挥作用等“战略性”管理问题上。

（二）扩大预算绩效评价结果影响力

在符合军工基建

项目保密要求的前提下，建议在两个层面进行公布预算绩效评价结果，一是工信部在系统内定期公布基建项目绩效评价结果，二是被评价高校在校内重要会议或学校官网等媒体上公布基建项目绩效评价结果，公布的信息可以为工信部、高校同行及社会公众获取，不仅保障了大众的知情权，也使高校在基建项目建设过程中能够约束自己的行为，提高基建项目管理水平，推动学校后续基建项目更加有效率的进行。

（三）增加大类基建项目预算绩效评价

建议工信部增加某类基建项目或校内某区域基建项目的预算绩效评价，如针对某部属高校教学楼的整体绩效评价，评价该校当前所有教学楼是否满足学校师生的需求，功能布局是否合理，整体利用率情况等，此举利于工信部更好的了解部属高校项目申请的合理性进而提高后续项目审批的科学性。

（四）增加对基建项目腐败行为的评价

建议工信部在绩效评价过程中对高校基建项目己暴露出的严重问题及其背后的腐败行为进行剖析，重要线索反馈至纪检部门，对高校基建项目腐败份子进行强有力的震慑。已期通过绩效评价对高校基建干部寻租性腐败行为进行治理，甚至优化工信部系统内基建制度的设计，防止腐败行为的发生。

参考文献：

［1］谭涛、熊志坚：《工程项目绩效评价指标体系比较研究》，《科技管理研究》2014年第23期。

［2］秦珍珍、姚赛东：《浅谈基建项目绩效评价指标设计》，《财政监督》2016年第8期。

［3］钟世桥：《军工基建投资项目财政资金绩效评价研究》，《审计与理财》2015年第12期。

［4］赵红丽：《科研院所基建项目绩效评价研究》，《行政事业资产与财务》2017年第2期。

［5］王硕：《高校灾后重建基建项目绩效审计研究》，西南财经大学2010年硕士学位论文。

［6］汤坤：《政府预算绩效管理改革研究》，安徽财经大学2013年硕士学位论文。

［7］工信厅财：《工业和信息化部办公厅关于印发2017年度预算绩效评价计划的通知》函［2017］444号。

［8］工信厅财：《工业和信息化部基本建设财务管理暂行办法》［2017］111号

作者：张善飞 徐光华 邓敏 袁晓 单位：南京理工大学