生态环保督察开展面临挑战及对策

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2019年6月，《中央生态环境保护督察工作规定》以党内法规形式明确中央生态环境保护督察的督察对象是地方党委和政府、国务院有关部门（以下简称部门）及中央管理企业后，第二轮第一批中央生态环保督察随即开展了对中国五矿、中国化工等2家央企的环保督察，取得很大成效。2020年8月30日，第二轮第二批中央环保督察正式启动，并首次把国家能源局、国家林业和草原局两个部门纳入督察范围。与地方党委和政府“块块”式管理方式不同，国务院有关部门“条条”式管理方式，职权地域范围更广，对部门开展生态环保督察模式必然与对地方党委和政府有所区别。为此，深入分析开展部门生态环保督察面临的挑战和困难，探讨部门生态环保督察路径和机制，对推动部门生态环保督察平稳开展具有重要意义。

一、部门生态环保督察面临的挑战

对地方和央企的督察，目的是打通抓落实“最后一公里”，而对部门督察则是为了打通抓落实“最先一公里”，两者在督察对象、内容及机制上有着明显差异。部门生态环保督察作为中央生态环保督察的全新实践，面临的挑战主要体现在以下几个方面：

（一）如何选取督察对象以什么标准确定督察对象，是部门督察面临的首要也是最大挑战，主要原因：一是部门生态环保责任差异大。按照现有生态环保法律法规、各部门“三定方案”、《中央和国家机关生态环境保护责任清单》（以下简称《责任清单》）及七大生态环境保护攻坚战文件为依据梳理各部门生态环保职责，除生态环境部以外，国家发展和改革委员会、工业和信息化部、自然资源部、住房和城乡建设部、农业农村部、水利部、财政部、交通部、商务部、国家卫生健康委员会、应急管理部等部门责任较多，国防部、教育部、国家民族事务委员会、安全部、民政部、司法部、文化部、退役军人事务部、中国人民银行、审计署等部门责任较少。其他部门的责任大小，介于前两类中间，部门生态环保责任差异很大。此外，与地方党委和政府对本地区生态环境保护工作负总责，央企对本企业造成的生态破坏和环境污染负直接责任不同，2018年机构改革后，除生态环境部外，国务院其他组成部门只在其主管领域内依法履行一定的生态环保职责，并非生态环保主管部门。因此，以什么因素为标准和依据来选取督察部门并确定督察顺序，是开展部门生态环保督察的首要挑战。二是有的部门权力敏感。如国家发展和改革委员会主管审批事项多，负责产业布局、能源结构调整等，相较其他部门来说，其生态环保职责较多，将其确定为督察对象并优先开展在情理之中，但其具有战略性和敏感性行业审查职责，负有维护国家经济安全和产业安全重任，对其督察必须考虑周详。再如农业农村部虽然负有指导畜禽粪污资源化利用防治畜禽养殖污染，指导推进农药、化肥合理使用和农作物秸秆、废弃农膜资源化利用等生态环保职责，但其重点工作是攻坚精准脱贫、稳定粮食产量，肩负涉及我国人口最多的振兴“三农”职责，督察是否会影响其工作重点，引发社会上对督察的负面舆情，需要事先预判并加以防范。

（二）怎样判定部门责任对部门开展生态环保督察，责任判定的难点主要在于：一是存在职责变迁。截至目前，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年进行了八次规模较大的机构改革，各部门的生态环保职责几经变迁和调整，进行部门生态环保督察，一些生态环保责任认定可能会存在争议。例如，在机构改革和职责调整前做出的决策，职责调整并划分给其他部门后，在决策推进实施过程中产生了生态环境损害后果，认定责任就可能存在争议。二是存在职责模糊。部分生态环保职责既有牵头部门，又有配合部门，且运作中存在职责交叉，存在职责难以认定的情况。如农村生活污水治理、黑臭水体治理和清洁取暖等工作本是住建部牵头开展，但近年来，生态环境部牵头开展了大量工作。再如，2018年机构改革后，随着住房和城乡建设部、原农业部、国家林业局部分职责划归到自然资源部，村庄绿化工作责任部门在实践中也存在模糊情况。

（三）如何确定督察方式与地方党委、政府相比，国务院有关部门的权力运行机制明显不同：一是管理区域不同。地方政府属于“块块”管理模式，在其所辖行政区域内行使职权。国务院组成部门属于“条条”管理模式，职权地域范围更广，一般涉及全国，管理模式差异较大，还存在既独立又交叉的关系，需要探索全新的督察工作方式。二是管理领域不同。地方政府负责综合事务，政策形成与执行具有一定的共性。部门则专注计划规划、审批、财政、水利、农业等行业领域，每个领域都有各自独有的特征和相应的要求，同时还可能涉及相应的技术标准、规程等。因此，开展部门生态环保督察，督察形式和内容都应该因地制宜，难以实现“一个模板督到底”，对生态环保督察提出了更高的要求。

二、推进部门生态环保督察平稳开展的对策建议

对国务院有关部门开展生态环保督察应以协调发展与环保的关系,协同推动经济高质量发展为出发点。要达到预期效果，重点是做好以下工作，化解部门督察工作在对象选取、责任判定和督察方式等方面可能面临的挑战。

（一）统筹选取督察对象部门督察是为了督促各部门落实生态环保职责，因此，应警惕“督察万能”思维，避免“督察泛化”，要将督察对准关键部门和核心环节。一是以部门生态环保职责大小作为主要选取依据。建议从前述生态环保责任相对较多的部门中选取督察对象，部门职权涉及产业、能源、运输和用地等四大结构调整的，如经济、能源、工业、农业、住建、交通运输、水利、自然资源等行业主管部门，应予以优先选取作为开展生态环保督察对象。二是通过以往督察发现的问题作为确定督察对象依据。建议梳理总结前几个批次中央对地方生态环保督察发现的一些共性问题，这些问题涉及到地方政府不同部门，而这些部门涉及共性问题多寡，可以作为确定督察国务院有关部门及其顺序的主要依据。此外，也可商请中央生态环境保护督察领导小组成员单位，共同决定督察对象及顺序。

（二）分类厘清督察事项一是确定督察内容。建议以生态环保法律法规、《责任清单》、七大生态环保攻坚战政策文件分工等为基础厘清部门责任，以责任落实情况作为督察内容，推动部门程序尽责、落实见效。二是选定督察起点。为方便认定部门责任，建议以2015年1月1日即《环境保护法》实施时间，作为部门督察的时间节点。若部门职责出现变动的，在遵循《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》的基础上，以职责划转一年后确定责任部门。

（三）不断优化督察机制一是提炼技术需求。不同部门涉及行业领域不同，督察技术需求迥异，应根据督察需求，制定“一部一策”。二是调整工作模式。部门管理通常比较规范，从政策运行流程上很难发现问题。因此，建议着重采用基层座谈、舆情调研等工作方式，侧重向下查政策落实成效。三是提高督察层级。建议以中央生态环境保护督察领导小组的名义开展部门督察，领导小组组成单位中办、中组部、、国办、司法部、审计署和最高检等部门共同参与，有利于把控部门敏感权力事项，客观评判职能部门工作成效。此外，可借鉴2014年国务院督查引入中科院、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联为第三方评估单位工作经验，尝试引入“第三方评估”，发挥行业专家作用，提高督察成效。

作者：徐敏云 吕晓君 陈亚楠 隆重