财务宏观管理路径研究

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〔摘要〕政府购买公共服务是社会主义市场经济体制的客观要求，必须与时俱进地贯彻落实。在概述了政府购买公共服务的概念和本质的基础上，指出了实行政府购买公共服务制度的重要性，提出了构建政府购买公共服务财务宏观管理路径的内容，包括构建全方位了解政府购买公共服务政策的学习路径、以预算管理为核心的前期管理路径、以核算绩效考核为核心的中期管理路径等，旨在为提高政府购买公共服务管理质量提供积极的参考与有益的借鉴。

〔关键词〕政府购买公共服务；财务管理；宏观管理路径

1政府购买公共服务概述和重要性

1.1概述

“公共服务”最早由法国著名法学家莱昂•狄骥提出，他在1912年出版的专著《公法的变迁》中表示“任何国家都存在着一个向他人施加物质性强制的个人或个人群体，但这种权力并不是一种权利，而纯粹是一种行为能力”，进而给公共服务下了明确的定义：公共服务就是指那些政府有义务实施的行为，换言之，就是“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务。”目前学术界普遍认为“现代社会中的公共服务，是指政府运用公共权力和公共资源向公民（及其被监管的未成年子女等）所提供的各项服务。公共服务包括科学、文化、教育、卫生等无形产品，也包括基础设施、道路交通等有形产品。”[1]“政府购买公共服务”是指“通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据约定向其支付费用。”[2]西方发达资本主义国家最早实行政府购买公共服务，尤其是在20世纪80年代以后，为了改变政府提供服务的低效率和垄断性的局面，降低巨大的政府办公成本，缓和政府与公众的矛盾，美国、英国等欧美国家都在政府职能改革中大幅度逐步落实政府购买公共服务制度，且成效显著。他们的主要经验：建立健全政府购买公共服务法律法规，以立法的形式将政府购买公共服务合法化、永久化；购买流程公开、透明，既有利于公众监督，也有利于政府执行；避免购买方式的垄断性，让社会广泛参与到政府购买公共服务过程中，规避了腐败行为的出现和增长[3]。他山之石可以攻玉，对于刚刚开始实行政府购买公共服务的我国而言，这些经验值得参考、借鉴。

1.2重要性

实行政府购买公共服务，就是要最大限度地激发社会力量和公众的积极性、创造性，将为政府提供服务和生产财富有机统一起来，无疑具有可持续发展的光明前景。实行政府购买公共服务符合中国共产党“执政为民”的理念和“全心全意为人民服务”的宗旨，把公共服务交由社会力量和公众实施，是对社会力量和公众的充分信任，使得社会力量和公众得以充分施展创造、创新才华，最大限度地释放民间智力、智慧、智能、智商，一方面让公众亲身体会参与管理社会、国家事务，获得成就感；一方面让公众通过诚实劳动获得合理收入与奖励，获得幸福感，可谓一举两得。中国共产党和中国政府实行政府购买公共服务，是真正践行“以人为本”这一科学发展观的核心，立足于国情，着眼于未来，普惠于人民，是真正的“亲民”“惠民”“爱民”举措。从某种意义上讲，实行政府购买公共服务也是“道路自信、理论自信、制度自信”的具体表现，是科学执政的必由之路。

2构建政府购买公共服务财务宏观管理路径内容

2.1构建全方位了解政府购买公共服务政策的学习路径

兵马未动粮草先行，对于相关财务管理单位和财务管理者而言，首先要做好学习工作。①学习有关政府购买公共服务的理论、知识，尤其要掌握政府购买公共服务的本质、特征和原则等基本常识。既要知道政府购买公共服务的过去，也要知道政府购买公共服务的现状。既要知道国内政府购买公共服务的基本情况，也要知道国际政府购买公共服务的发展趋势。知己知彼，方能百战不殆，理论先行，方能指导实践，从而实现理论与实践的相结合。②学习已出台政府购买公共服务政策与制度的重要意义。政府购买公共服务是改革开放的必然要求，也是新常态下我国政治、经济、文化和社会发展的正常诉求。伴随着国家公共服务体系和制度建设的持续推进和深入发展，我国已经基本实现了公共服务提供体系与提供方式的多元化、多样化和多极化，政府主导、社会参与、公办民办齐头并进的公共服务供给模式已经初具规模，并且被大多数人所熟悉和认同。这是大势所趋，所以要从可持续发展的战略高度来学习和认识政府购买公共服务。③学习有关政府购买公共服务财务管理理论、知识和技能。既然是新事物、新问题，反映到财务管理工作上，必然会出现新的知识增长点，需要相关财务管理单位和财务管理者及时了解、逐步融会贯通，最后落实在财务核算、监督等具体工作中。尤其是对于购买主体财务管理单位和财务管理者来说，政府购买公共服务既是长期工作，又是业务量繁重的工作，更是政策性、纪律性极强的工作，必须要加大学习力度、深度和广度，才能确保政府购买公共服务的顺利进行。

2.2构建以预算管理为核心的前期管理路径

在政府购买公共服务前期财务管理工作中，预算管理是核心环节。根据政府购买公共服务目录，购买主体管理部门要根据购买目录制定购买计划，承接主体要以购买目录和购买主体制定的购买计划来制定售卖计划。无论购买计划、售卖计划，相关财务管理单位都要以其为蓝本，来制定相应的预算，使之纳入财务管理的正常轨道。政府购买公共服务财务预算管理首先要着眼于大局，为大局服务，突出重点，确保重要政治项目和重大民生项目的实施；其次要精打细算、量力而行，该花费的要花费，该节省的要节省，不该花费的坚决要杜绝，能够节省的坚决要节省，提倡节俭风气，最大限度地降低成本；再次要留有余地，为突发事件和意外事件的发生做好预防工作。在制定财务预算时，必须要从实际出发，既不能无原则地增大费用，也不能无底线地降低支出，更不能无条件地迁就政府购买公共服务业务部门的要求，而是要主动到相关单位了解情况，将公共服务的成本、费用、利润等情况搞清楚，做到心中有数，才能在制定预算时胸有成竹，拥有权威话语权，为相关管理工作的开展创设良好环境。政府购买公共服务财务预算是严肃的管理工程，一旦出台，就要坚决执行，绝不能反复修改、修订，更不能随心所欲地增加或减少预算金额，以确保其严肃性、指导性和科学性。

2.3构建以核算绩效考核为核心的中期管理路径

在政府购买公共服务的财务管理工作中，会计核算无疑是最繁忙、最紧张、最直接的环节，对相关财务管理单位和财务管理者要求较高。按照传统的管理逻辑和管理惯性，这个管理时段是考验财务管理者业务水平的重要阶段，因此绩效管理往往以会计业务能力、成绩等为考核内容，如审核原始凭证、制作会计凭证、登记各种各类会计账簿和填写报送财务报表等，考核指标体系相对单一。在政府购买公共服务财务核算绩效考核中，首先要保留和丰富传统考核方法，其次要扩大考核范围，增添新内容：由于政府购买公共服务政策性强，有些项目具有一定的公益性，有些项目直接涉及公众利益，有些项目关注度高、辐射力强，所以要考核相关财务管理单位和财务管理者的政治素质与能力；有些项目牵涉面广、资金数额巨大、利润相当丰厚，相应财务业务增加，对于相关财务管理单位和财务管理者而言，此时管理任务更重，各种诱惑也更多，因此要考核执行财经纪律的情况；政府购买公共服务是新事物，反映到财务管理上，是各种新问题、新难点的出现，财务管理工作者必须具有良好的应对能力，能够在最短的时间内解决这些新问题、新难点，尤其是要拥有解决复杂问题的能力，这方面自然也是考核的重要内容。变单一的绩效考核为多元的绩效考核，变静态的绩效考核为动态的绩效考核，变经济性质的绩效考核为政治性质的绩效考核，才能确保政府购买公共服务财务管理工作质量的不断提高。

2.4构建以科学评估为核心的后期管理路径

传统的财务管理中，核算和监督是主要职能，财务评估是缺位的，其原因：一是相关财务管理单位和财务管理者由于业务繁重，无暇开展相关评估工作；二是按照惯例，资金效益评估工作往往由专门的经济管理部门承担，不需要财务管理部门介入；三是传统上把财务决算视为具有资金评估意义的工作。这里所说的科学评估，是从全局的角度来对政府购买公共服务运作情况进行评估，包括对资金运用情况的评估。显而易见，作为重要的管理部门、管理人员，相关财务管理单位和财务管理者不能缺位。政府购买公共服务涉及到改革开放红利的合理分配，关系着千家万户的切身利益，更关乎政府的执政形象，相关财务管理单位和财务管理者有责任和义务积极参与评估工作，并在坚持原则的前提下提出自己的意见。科学评估的重点，是政府购买公共服务资金使用效益和效率问题，一是要在社会效益第一位的基础上实现社会效益与经济效益的双赢，二是要把钱花得及时、适时和适当，坚决杜绝铺张浪费现象的产生与蔓延，坚决防范贪污腐败行为的出现与猖獗[5]。科学评估是财务管理职能的拓展，也是财务管理者素质的进化和完善，同时也是新生事物，需要在政府购买公共服务财务管理工作过程中不断摸索和提高。

2.5构建为国家和人民负责的全程、全员监督管理路径

在政府购买公共服务管理过程中，财务监督不但不能缺位，而且要采取各种积极措施予以加强。所谓全程监督，就是相关财务管理单位和财务管理者要将监督贯穿于整个政府购买公共服务的管理过程中，在时空上不能留有任何死角。所谓全员监督，就是相关财务管理工作者都要义不容辞地参与监督，并且要勇于监督、善于监督和精于监督，不能作壁上观，更不能放任自流。对于擅自截留、挪用和滞留政府购买公共服务资金的渎职行为，对于以次充好、以假乱真的犯罪行为，对于以权谋私、欺上瞒下的贪污腐败现象，相关财务管理工作者都要通过监督及时发现、制止和上报，尽职尽责。此外，由于种种原因，无论购买主体、承接主体单位，在政府购买公共服务管理中难免会出现诸多问题，例如资金重复使用、无效和低效使用、粗放管理泛滥等，不但浪费了宝贵的国家资源，而且延误了宝贵的时间，更有甚者会给社会和公众产生极其严重的负面影响，致使单纯的工程问题逐步上升为社会问题和政治问题，尾大不掉，后患无穷。

2.6构建互通有无的沟通管理路径

政府购买公共服务是一项综合性工程，不但涉及购买主体和承接主体，而且牵涉政府财政、民政、工商、税务、监察等职能部门，多方管理，因此协同管理问题就显得格外重要与紧迫。建立健全信息沟通管理路径，对于相关财务管理单位和财务管理者来说既有必要性更有重要性。通过信息沟通管理路径，相关财务管理单位和财务管理者可以将各种各类财务管理信息从快捷通道上及时，其他相关职能部门能够根据信息做出及时反应，在第一时间内发现问题、研究问题和解决问题。通过信息沟通管理路径，相关财务管理单位和财务管理者也可以快速了解其他相关职能部门的工作信息，通过吸收、补充和借鉴来完善财务管理制度。

3结束语

政府购买公共服务是改革开放的新生事物，也是社会主义市场经济体制的客观要求。构建政府购买公共服务财务宏观管理路径，既是适应政府购买公共服务制度的管理举措，更是践行“以人为本”理念的政治举措，不容忽视，不可或缺。面对新常态经济，相关财务管理单位和财务管理者应该以完善政府购买公共服务财务管理制度为契机，锐意改革，大力创新，进一步提高管理、监督和服务水平，在平凡的岗位上做出不平凡的贡献。注：沈阳体育学院校级课题资助

参考文献

[1]高铁军.比较视野下公共服务的概念与理论简析[J].学术前沿，2015（10）:86~95.

[2]国务院办公厅.关于政府向社会力量购买服务的指导意见[Z].国办发（2013）96号.

[3]何寿奎，胡明洋，莫云波.政府购买公共服务的路径选择与治理机制[J].经济体制改革，2015（02）:37~41.

[4]孙荣，王歆昱.政府购买公共服务资金监管研究[J].云南行政学院学报，2016（03）:108~113.

[5]张晓红，王向.政府购买公共服务监管风险的诱导因素分析与预警控制[J].财政监督，2017（04）:18~22.

作者：陈静 陈鲁生 潘资文 单位：沈阳体育学院