谈环境治理信息强制性披露困境及对策

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［提要］环境治理信息强制性披露制度的建立完善是构建现代环境治理体系的基础。根据当前我国环境治理信息强制性披露的主体范围较窄、内容有待明确、责任机制欠缺、激励措施不足等实践困境，提出循序拓展环境治理信息强制性披露的主体范围、精准规划环境治理信息强制性披露内容、形塑环境治理信息强制性披露的约束激励机制，旨在激励和约束企业主动落实环保治理信息披露责任。

关键词：环境信息；强制披露；环境知情权；社会责任；公私协力

2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，为现代环境治理体系构建提供了顶层设计方案。其中，建立健全环境治理信息披露制度，作为健全现代环境治理信用体系的一部分予以着重强调。在政策环境和市场运作的共同推动下，我国企业环境信息披露势在必行。然而，当前环境治理信息强制性披露实践还存在很多问题和瓶颈。因此，本文将从理论角度厘清环境信息强制性披露的制度溯源，反思当前环境信息披露的实践困境，进而提出有针对性的强制环境信息披露的制度方案。

一、环境治理信息强制性披露制度实践检视

在环境多元共治的背景下，现代环境治理体系和治理能力现代化建设有赖于环境治理信息的披露。环境治理信息披露实践早已相继展开，但是还存在以下困境，制约着环境治理信息披露制度功能的实现。

（一）环境治理信息强制性披露的主体范围过小。当前，环境治理信息披露的主体类型可以分为法律规定和试点实践两种类型。在法律法规维度，2014年《环境保护法》修订，将环境治理信息披露的主体规定为“重点排污单位”（第55条）。《企业事业单位环境信息公开办法》（2014）第7条对前述“重点排污单位”的认定程序进行了规定，即“由设区的市级人民政府环保主管部门确定，并于每年3月底前公开重点排污单位名录”。对于非重点排污单位公开环境治理信息，法律只是持鼓励的态度。由此可见，非重点排污单位是无须环境治理信息公开。理论上，因为执法资源的限制，对环境治理信息公开采取分类规制的方法，只要求重点排污单位公开环境治理信息有一定的合理性。但是，非重点排污单位虽然对环境影响较小，但与重点排污单位相比，因为其数量多得多而对民众的影响有过之无不及。如若将此类企业一律排除在环境治理信息强制性披露名单之外，则无助于民众获取环境信息权利的实现，也无法推动公众参与和监督环境保护。在实践层面上，相关机构通过对上市公司环境信息披露进行实证分析，得出每年环境信息的企业仅占上市企业数量的1/5。由此可见，上市公司的环境信息披露与理想状态仍存在很大差距，这是由于上市公司环境信息强制披露的法律规定尚未出台，不属于重点排污单位名录的上市公司自愿公开环境信息，企业没有动力去公开不利于自己的信息。其中，国家重点监控的160多家上市公司环境信息披露基本合乎要求。但省和市级环保部门确定的重点监控企业的上市公司和“重点监控企业”的子公司并未进行环境信息披露。

（二）环境信息强制性披露的内容有待明确。当前，企业环境治理信息披露的内容多局限于宏观政策，缺乏对碳排放和环境治理相关的具体细节。之所以企业在环境治理信息披露内容方面避重就轻，原因在于相关法律规范缺失。专门对环境治理信息进行规定的《企业事业单位环境信息公开办法》，也只是从一般性视角规制相关环境治理信息公开，缺乏对不同行业的环境治理信息的差异性规定。问题的关键是，许多企业更多注重企业利益的实现，对环保责任在内的社会责任关注较少。这种状况并不限于普通小企业，甚至连上市公司也没有对环境信息披露给予足够的重视。即便进行环境信息披露的上市企业，其披露的环境信息内容往往大而无当，部分企业环境信息披露“报喜不报忧”。具体而言，由于当前缺乏环境信息的披露标准，多数企业在披露环境信息时较少涉及环境绩效数据。由于企业披露的环境信息多属于宏观概述，缺乏相关数据支撑，导致环境信息披露形式大于内容，更无法满足利益相关者获取环境信息的诉求。这些问题的产生也因为当前部分企业环保数据并不达标，环境治理力度有限，自然不愿“家丑外扬”。以上情形是导致环境治理信息披露不通畅、不规范现象发生的原因。

（三）环境信息强制性披露的责任机制欠缺。尽管我国相关法律对于企业信息披露有所规定，但是极少专门对环境治理信息公开的规定。现有环境信息披露的规范仍然集中在环境法领域。而在环境法中，企业环境治理信息披露的责任承担存有缺憾，一方面缺乏事前规制，另一方面违法成本较低。这就导致企业宁愿选择违法而支付罚款，也不愿因为商业利益损失而披露环境治理信息。换句话说，现有环境治理信息披露责任机制无法有效督促企业披露环境治理信息。令人可喜的是，实践中由于绿色金融市场与企业经营直接相关，资本市场对环境信息披露起到了推动作用。近年来，环境保护部与中国人民银行、证监会联合推动绿色信贷，银行已建立起绿色信贷制度体系，对于环境污染高的企业限制其贷款和公开发行股票。这类金融手段一定程度上约束企业披露环境信息，但并不能规制所有企业，唯有建立相应的法律制度约束，才能从根本上督促企业履行信息披露责任。

（四）环境信息强制性披露的激励措施不足。长期以来，由于环境保护的正向激励不足，我国企业遵守环境保护相关法律的积极性不高。强制企业环境信息披露单纯依靠惩罚机制，难以调动企业的积极性，更无法实现制度设计的预期功能。现行法律对于环境信息披露的经济措施规定几近于无。由于缺乏制度化的环境信息强制披露规范，企业环境守法仍存在困境，现实中更多的企业是消极承担这种环境责任。为突破此种局限，推动环境信息强制性披露制度的落地生根，亟待构建全面有效的守法激励机制，推动企业主动披露环境信息。

二、环境信息强制性披露制度的法律路径

基于上述环境治理信息披露制度实践存在的问题，以下将结合相关理论经验，对环境治理信息披露制度内容进行完善。

（一）扩大环境信息强制性披露的主体范围。针对当前环境治理信息披露主体限于上市公司和发债企业的情形，从短中长期三个维度有序扩大环境治理信息主体范围。近期，要求所有社区的市级以上人民政府确定的重点排污单位的上市企业必须公布环境治理信息；中期，要求所有其他上市的排污单位和非上市企业的社区的市级以上人民政府确定的重点排污单位必须披露环境治理信息；远期，要求非上市企业的排污单位必须披露环境治理信息。至于短期中期长期的时间节点，由国家环境主管部门根据环境治理能力建设进度来划定。如此一来，将所有排污单位纳入环境治理信息披露的规制范围，不仅有助于强化企业环境责任，也有利于公私合作治理环境事务。

（二）明确环境信息强制性披露的具体内容。针对当前企业环境治理信息披露的随意性现状，应当明确环境治理信息强制性披露的具体内容和相关指标。同时，基于各行业的特色出台有针对性的行业规定，如没有生产环节污染的贸易类企业，应该强制其披露对合作企业的环保要求，以促使其披露合作企业的环保信息。环境信息强制披露制度依赖于各行业的指标体系建立，应当细致规定核心的披露指标，设计全面系统的指标目录，引导企业更加详尽、全面地披露环境信息。具体而言，企业披露环境治理信息包括污染物排放的数量和浓度、碳排放量和相关资源管理措施，环境违法行为处罚情况，新建项目的环境影响情况等内容。

（三）确立环境信息强制性披露的责任承担。为了解决“违法成本低，守法成本高”的责任承担局限，应当通过引入按日连续处罚和环境信用影响评价制度，借助法律和社会机制共同构建有效的环境治理信息强制性披露的责任承担方式。一方面国家环境保护主管部门可以在按日连续处罚办法中增加一项，即企业未依法披露强制性环境信息，且经过责令改正拒不改正的情形，可以适用按日连续处罚之规定；另一方面结合当前国家社会诚信档案的建构，将企业环境治理信息披露事项作为企业信用评价的重要指标，并向社会和金融机构通报。在一定程度上，可以督促企业积极履行环境治理信息披露义务。

（四）健全环境信息强制性披露的激励制度。健全环境信息强制披露激励的法制，适时将经济支持政策措施上升为规章制度，将其纳入制度化的轨道。首先，及时将企业强制性环境信息披露情况纳入企业金融信用信息基础数据库，借助既有的绿色信贷制度体系，通过企业环境信息共享，为金融机构贷款和投资决策提供依据。其次，商业银行等金融机构应当发挥金融杠杆作用，引导银行提前改变资产配置，减少对未按法律规定披露环境信息的企业贷款，促进被投资企业及贷款企业提升环境管理及披露。再次，实施能效和环保“领跑者”制度，采取财税优惠等措施激励企业披露自身环境信息，进一步提高其绿色竞争力，让环境方面的投入转化为经营绩效。最后，由环保部与证监会等部门联合设立包括上市公司在内的企业环境信息披露奖励资助，定期评选奖赏环境信息披露优秀的企业，以此构建环境信息披露的最佳模板，引导更多的企业参照模仿。

三、结语

在环境污染形势严峻的当下，环境信息的披露与透明不仅是公众知情权的诉求，也是企业的社会责任表现，更是公私协力环境治理的重要制度。针对当前企业环境信息披露失范现象，亟待政府与社会协力合作化解信息披露困境，其中环境信息强制性披露制度的建构是重要举措。在政府层面应当实现“有法可依”，制定相关的法律法规，在即将修订的证券法中加入环境信息强制性披露条款，具体细则由部门规章予以规定，激励和约束企业主动落实环保信息披露责任。对于企业而言，信息披露的准确性将极大地影响着企业内外部的决策与判断，使企业能在准确识别各种非财务机遇与风险的基础上，切实有效地提高对非财务绩效管控能力，从而更好地在落实企业环境责任的同时，不断提高企业的经济效益。根据《环境保护法》（2014年）关于信息公开与公众参与的规定，普通投资者与公众有权对企业的环境信息披露进行监督，从企业与公民两个方面双向构建可持续的环境信息强制性披露制度，提升企业的违法成本。

参考文献：

［1］潘秋杏.上市公司环境信息披露均分不到40分火电、水泥披露最多［N］.南方周末网：

［2］林润辉，谢宗晓，李娅，王川川.政治关联、政府补助与环境信息披露———资源依赖理论视角［J］.公共管理学报，2015.12（2）.

［3］鄢德奎.中国邻避冲突规制失灵与治理策略研究———基于531起邻避冲突个案的实证分析［J］.中国软科学，2019（9）.-1

作者：李佳丽 单位：福建社会科学院