生态环境治理问题分析及对策

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摘要中共报告指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，着力解决突出环境问题。贯彻落实生态文明思想，尽快解决突出生态环境问题，推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化，成为当前最为迫切的问题。本文从环保督察实践出发，分析当前环境问题及原因，探究对策，从发挥制度优势、树立环保意识，推进中国特色环境治理现代化，与时俱进地做好中央环保督察工作就几个方面提出了督察视角下的环境治理现代化方案，以期为推进美丽中国建设发挥积极作用。

关键词生态环境；治理能力现代化；系统共治；中央环保督察；美丽中国

前言

中共报告明确要求，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。2018年5月召开的全国生态环境保护大会进一步为生态文明建设指明了方向，大会指出，“到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，绿色发展方式和生活方式全面形成，人与自然和谐共生，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国。”回顾我国环境保护历史，1973年8月第一次全国环境保护会议提出“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的“32字方针”。自此我国开始了46年环境保护监督管理的实践探索。十八大以来，以习为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总布局，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，开展一系列根本性、开创性、长远性工作，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。但是我们必须清醒地认识到，当前生态环境保护仍面临的严峻形势和艰巨任务。

一、当前主要环境问题

从第一轮中央环保督察看，群众的环境问题投诉数量居高不下，期间共受理群众信访举报13.5万余件，累计立案处罚2.9万家企业，罚款约14.3亿元，约谈党政领导干部18448人，问责18199人。立足督察实践，结合当前环境质量形势，汇总分析31个省（区、市）督察情况，笔者认为当前主要的环境问题有如下几个方面。一是整体环境状况不容乐观。总体上看，我国环境质量持续好转，但成效并不稳固，大气和水环境质量问题仍不容忽视。空气质量超标依然严重，区域性污染较重。2017年仍有70.7%的地级及以上城市空气质量超标，冬季北方地区细颗粒物重污染天数较多，京津冀、长三角、汾渭平原等地区域性污染较为严重。地表水总体改善，但仍处于轻度污染状态。Ⅳ类和Ⅴ类水质占比23.8%，劣Ⅴ占比8.3%。湖泊富营养化问题突出，占比30%。二是部分自然保护区、水源地等环境敏感区域由于违法开发引起生态破坏。这其中以矿产资源开发居多，如某地89个国家级和省级自然保护区中有41个存在违法违规情况，最典型的案例如祁连山自然保护区违法开发。除矿产资源外，水资源过夜开发、围湖占湖、拦坝筑汊、侵占岸线、毁坏湿地等水生态破坏问题频发。保护区内的开禁问题是保护与开发矛盾冲突最为激烈的一个缩影，保护与开发的辩证关系在某些地方依然尚未认识清楚，甚至存在无视法纪，明知故犯的现象。三是农村污染问题突显。农村地区随着农药、化肥大量施用，畜禽养殖量增大，面源污染问题显现；生活污水处理滞后，污水直排；垃圾处置不足，随意倾倒和堆存；作坊式小企业集聚，环境脏乱差；城市、企业污染物外排等给农村带来新的污染。四是企业非法排污屡禁不止。一些产业园区成为污染排放的集中区，“散乱污”企业量大面广，污染严重，监管缺失。部分企业超标排放、偷排偷放，环保意识差，存在侥幸心理，违法成本低的问题尚未根本解决。

二、环境问题原因分析发展方式粗放

改革开放以来，我国经济社会取得了巨大的成就，经历了工业化、城镇化、市场化快速推进的过程。然而，经济快速增长的同时，粗放的发展方式也带来生态破坏、环境污染等问题。产业结构与布局不合理，高污染、高耗能、高排放的企业比重大，造成资源过度开采，污染物大量排放，环境质量逐步恶化。体制机制不尽合理环境保护问题涉及社会方方面面，既是经济问题，也是民生问题，更是政治问题，单靠环保部门“单打独斗”难以满足现实需要。虽然明确县级以上政府对环境质量负责，但主要还是环保部门在主导支撑，其他部门还处于被动状态。纵向的各级政府和横向的各个部门环保作用发挥均不充分、不平衡，如县级层面环保任务多、压力大，不堪重负；而乡镇村一级对环境问题是“看得见管不了”。

三、环保意识不强

虽然多数企事业单位和生产经营者遵法守法，但违法排污行为尚未被全面制止。环保意识淡薄，绿色环保的生产、生活方式尚未形成；部分企业环境保护责任心不强，对环保部署和要求落实不到位；遵纪守法意识淡薄，存有侥幸心理，企图蒙混过关；不择手段追求经济利益，牺牲环境公共利益，偷排偷放等。企事业单位和经营者仍需加强教育引导和依法严惩。另外，一些行业环保标准提升快也给部分企业带来一些困扰，影响其治污积极性。部分地方主要领导对环境保护工作重视不够，思想认识不到位，绿色发展观念不强，重发展，轻保护；对中央环保政策、决策贯彻部署不到位，强调客观原因多，存在慢作为、不作为、滥作为，甚至弄虚作假行为；部门之间推诿扯皮，对存在问题不是想办法去解决，而是能拖则拖、绕着走，存在作风不实、官僚主义、形式主义问题；责任不明晰，缺乏系统性、协调性和有机衔接。

四、环境治理对策思考

生态环境问题是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。基于我国社会主义初级阶段特征和现实环境问题需要，实现中国特色社会主义环境治理现代化，必须坚持党的领导，坚持人民当家做主，走全体人民群众共建共治共享的现代化道路。

1.发挥制度优势

第一，坚持党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义道路的本质和优势。发挥各级党组织的领导作用，增强党的执政能力和全党的执行力；强化“党政同责”“一岗双责”；坚持绿色发展理念，强化党员干部生态环境保护责任政治担当。第二，坚持人民当家做主。中国共产党领导中国人民走中国特色社会主义道路，初心和使命就是为了人民大众的利益，这就要求我们始终站在人民大众的立场想问题找办法，走群众路线。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，环境治理必须立足于人民大众和子孙后代的根本利益。如何处理保护与发展的问题应当尊重地方百姓利益需求，要广泛听取群众的意见，与群众共商共治。第三，坚持以生态文明思想为统领。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，继承和弘扬中华民族“天人合一”的生态观，加强全社会生态文明思想教育，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。尊重自然，顺应自然，保护自然，自觉维持和保护生态系统基本稳定，走可持续发展之路、生态文明发展之路。

2.推进中国特色环境治理现代化

第一，构建一个格局。从环保部门的“小环保”向党委、政府主导的“大环保”转变，落实“党政同责”“一岗双责”。在党的领导下，生态环境保护部门由原来的运动员、裁判员转变为生态环境保护监管者。在生态环境保护部门统一监管下，相关部门各负其责，环境主体责任者—地方党委、政府、企事业单位和其他生产经营者、公民发挥能动作用，落实主体责任。第二，形成五大支撑。建立五大机制支撑生态环境保护统一监管。一是科学研判决策机制。对总体环境形势和质量研判、制定制度，为地方提供决策依据参考。二是监测评估、目标责任监督考核机制。负责生态环境监测预评估，监督考核环境目标任务完成情况，环境信息。三是互联网智慧系统监控机制。实施“一网打尽”，实现环境质量监测、网格化动态管理、应急指挥、日常监管和监控等，全域、全程动态指挥和运行。四是专项执法督查保障机制。整合污染防治和生态保护的综合执法职责队伍，统一负责生态环境执法，监督落实企事业单位生态环境保护责任。五是环保督察问责机制。构建中央环保督察＋地方环保督察常态化组织体系，对地方党委、政府和有关部门生态环境工作进行督察巡视，对生态环境保护目标完成情况进行考核问责，监督落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”。第三，运用四种手段。强化四个手段，加快提升环境治理现代化水平。一是法治手段。加强环境法律法规宣传教育力度，严格执法，严惩违法，以严密法治观，确保环境治理公平有序有效。二是市场手段。向市场要技术，要能力，要效益。通过竞争优胜劣汰，提升治理水平和质量。三是共建共治共享手段。相关环境主体责任者—政府、企业和群众之间互通融合，以实现人民美好生活需要为目的，开展共建共治共享，形成全社会良性循环互动的环境治理局面。四是高科技手段。通过无人机、卫星遥感、互联网监控等技术，实现全盘掌控，有的放矢，有效治理。第四，抓住两个关键。一是明晰环境保护责任。当前生态文明体制改革正在进行之中，有必要对各级党委、政府及相关部门的环境保护责任予以明确，制定责任清单，强化责任落实，以加快解决突出环境问题。二是突出系统共治。首先建立生态保护系统理念。山水林田湖草是生命共同体，这就要求我们必须运用马克思主义唯物辩证法，分析解决环境保护与经济发展的矛盾问题。事物是普遍联系和运动变化的，解决环境问题首先要具有全面的系统思维、辩证思维及创新思维；其次要注重治理的系统性。既要注重党委、政府及部门环境作用发挥的协调性、有效性和完备性，还要注重问题治理的系统性。解决一个方面的环境问题，同时还要解决与其相关的其他问题。

3.与时俱进地做好中央环保督察工作

中央环保督察是当前解决环境问题的重要手段，是党和国家意志的体现。当前生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，应充分发挥其应有的震慑作用，推动全社会生态环境保护发生稳固性根本转变。第一，做督察铁军。进一步提高政治站位，自觉践行党的使命宗旨，坚决担负起生态文明建设和生态环境保护政治责任，牢固树立“四个意识”，走在前、做表率，做“听党指挥、能打胜仗、作风优良”的督察铁军，确保督察效果。第二，与时俱进做好工作。面对新形势和新情况，不断加强学习，增强本领，要及时调整督察重点、内容及方法，抓住主要矛盾，切实解决突出环境问题。第三，系统发挥督察作用。开展省、市、县三级督察，由中央督察一级带动，变为国家、省、市、县四轮驱动，构建督察体系，形成督察合力。第四，推进督察问责机制法制化常态化。进一步推进督察制度法治化进程，做到依法督察，依法规范督察，依法问责；有效发挥督察系统常态化监管作用，使环保督察真正成为生态文明建设的强大支撑。“险夷不变应尝胆，道义争担敢息肩”。污染防治攻坚期，环保铁军要勇于担当生态文明建设历史重任，与时俱进，开拓创新，推进实现生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化，建成美丽中国，为全球环境治理提供中国智慧和方案。

主要参考文献

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作者：姬海霞 杜金梅 单位：环境保护部华北督察局 环境保护对外合作中心