综合环境治理的绩效评价体制的完善

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摘要：目前上海对社区综合环境治理的绩效评价与研究取得了很大成效，对社会城市建设的发展起到了很大的作用。但随着城市化发展速度的不断加快，以及改革的不断深化，弊端和问题也逐渐显现出来，例如体制的建设不完全、资金漏洞大、缺失改进型反馈意见等。所以，对上海社区综合环境治理的绩效评价问题进行研究十分有必要，对于进一步推进城市化的发展速度，深化改革，进而提升社区综合环境治理水平具有非常重要的作用。以环境管理学的绩效评价方式问题为切入点，从评价方式的角度出发，探讨通过什么样的绩效评价方式来堵住社区环境治理的资金漏洞而确保环境治理的绩效，通过文献研究与实地调研，提出融事前、事后、目标、过程于一体的环境治理绩效评价框架。并在此框架的指导下，提出上海在社区综合环境治理的绩效评价方面的问题与对策。

关键词：社区综合环境治理；绩效评价；体制构想

引言

在如今，城市化得到了巨大的发展，城市内部的治理问题越来越被重视。社区是城市中十分重要的一部分，是城市的基础组成。社区的发展以及社区的治理，在一定的程度上也决定着城市化的发展，对于城市的发展的方向与方式也有一定的影响，也决定了一个城市的生活水平的高低，也是一个城市的治理水平的体现。并且，随着社会的发展，中国进入了一个巨大的转型时期。改革开放后，原来的以单位为中心的模式，逐渐发展成为多元化的发展模式，政府不单单是管理者，更是在成为引导者、参与者，逐渐发展成为政府与社会、企业共同合作的治理方式。而中国的社区综合环境的治理相比较于西方是属于比较晚的，在治理的结构上、方式上等都是比较落后的。当前中国的社区综合环境治理也存在着许多的问题，如民主不够彻底、群众参与度非常低等等。所以，应高度重视社区综合环境整治绩效评价工作，以提高社区综合环境的治理水平，营造一个整洁和谐的生活环境，改善市容市貌。绩效评价是治理体系中十分重要的一部分，贯穿着治理的全过程。而如今，对于绩效评价更多的是在治理后对于结果的评价，也存在着评价虚高，以及官员在其中弄虚作假等问题。所以，社区综合环境治理的绩效评价的研究也是社区综合环境治理中的关键，是必须要牢牢把控并且优化结构，使治理更彻底、更有效的重要方面。

一、上海社区综合环境治理的绩效评价面临的障碍

1.居民参与评价程度低影响绩效评价的客观真实性。对于居民参与评价的程度较低，需要从主观和客观两个方面来分析，主观是自身意识问题，而客观是政府体制问题。首先，主观方面来说，居民对于参与绩效评价体系中的反馈评价这一部分的意识是极差的，许多人都不知道社区环境综合治理的绩效评价过程中有评价反馈这一过程。同时，居民也不会想到对于治理之后的结果好坏对政府进行评价。从客观方面来说，政府对于上海社区综合环境治理的绩效评价的整个体制中也比较忽视反馈型的评价，更不用说让居民参与进评价的整个过程中。政府在目前的情况下，对于上海社区综合环境治理绩效评价体制中，一直存在着注重投入的过程却缺少反馈缺改进的这样一个制度上的缺陷，而居民的不了解评价反馈并不仅仅是自身的意识问题，也同时是政府没有正确引导。或者说，政府在制度上根本缺失让居民参与进评价反馈中的一个过程，政府忽视反馈评价的同时更是缺少居民参与评价，目前的制度偏重居民参与进治理的过程中，却缺少事后更好地对治理进行反馈，这是因为在制度上没有明确规范要求。因为缺少居民参与的评价是不完善的，是缺失公众监督的，所以在客观的制度上缺少居民参与评价，也是当前上海社区综合环境治理的绩效评价中制度方面的一大问题。2.资金漏洞与挪用使得评价目标失真。在社区综合环境环境治理过程中，难以避免地会存在环境治理资金漏洞与环境专项治理资金挪用的情况，社区综合环境治理方面上存在着很大的资金漏洞，所以所投入的资金并没有取得预想的成效。对于环境治理，所需要的资金、人员以及物资是极其大量的投入，在方方面面中都需要资金的支持，而且如今的大气污染严重，PM2.5超标等环境逐渐恶化的情况下，对于环境治理的要求日渐严峻，专项资金到位更是被需求。社区综合环境治理更是环境治理的一个部分，更关系到人们的生活，但是上海社区综合环境治理中也同时存在着资金漏洞以及专项资金被挪用的情况，国家对于上海社区综合环境治理的拨款不在少数，但真正能用到实处，对社区综合环境进行一定程度上治理的资金却少之又少，社区依然存在着许多的环境问题，如此的资金漏洞与挪用是十分影响上海社区综合环境治理的绩效评价。很简单的道理，因为钱花出去了，但没花在社区综合环境治理上，其投入与产出的比例大大失调，绩效评价必是较差的。

二、上海社区综合环境治理的绩效评价的问题成因

1.政绩考核看重经济效益则不注重社区环境发展。在如今的政绩考核上，依旧注重的是经济的发展，注重的是经济带动城市发展的道路，所以官员为了晋升会变相牺牲环境来取得经济效益使得经济发展更快更好。对于上海社区综合环境治理的绩效评价来说，目前的政绩考核并不会将之纳入考核系统之内，或者只参考一些，官员能够得到晋升主要还是看其带来多少经济上的效益。上海的经济飞速发展，但是在一定程度上是牺牲了环境所达到的。比如宝钢炼钢厂，在冶炼的过程中所产生的浓烟则对周围的社区产生了巨大的污染，但是所带来的经济上的效益则是巨大的，官员政绩考核则是如今带来多少经济效益，加快了经济的发展而得到晋升，而不会是因为如今污染了多少大气，影响了多少社区大气环境而导致不能晋升。所以，上海社区综合环境治理成为了为了经济发展或多或少可以牺牲一些的方面，而这样的情况出现，在一定程度上会导致治理专项资金被挪用的情况出现，因为官员想要晋升则通过各种手段包括牺牲环境、挪用治理环境的资金来发展经济，这样一来治理环境的资金缺少了，但在绩效评价中投入一部分依旧是计算资金挪用前的总额，则会让社区环境治理的资金产生巨大的漏洞。2.缺乏改进型的反馈使得治理水平得不到提升。在绩效评价的过程最后缺乏改进型的反馈是无法提升治理水平，上海社区综合环境治理的绩效评价效益不明显的重要原因，改进型反馈可以让治理者明白不足之处然后加以改进。在如今的社区综合环境治理的绩效评价的过程中，注重的是治理的过程与事前的投入并且对投入的预期，在事后关注的一般都是是否达到预期的目标，也就是是否结果与预期相匹配。而整个绩效评价的过程中十分缺乏对治理过程中不足之处或错误之处能够进行有改进型的反馈的过程，以政府为主体的治理者自身制度上没有这一步骤，而居民更是没有渠道没有方法去对政府进行改进型的反馈，无法知道治理过程中的不足之处，就无法发挥出绩效评价在评价的过程中达到提升治理水平的这一目的。从调研中可以发现，居民对于参与改进型反馈的过程几乎没有，而治理的成效的确是没有达到对于投入的预想。在目前上海社区综合环境治理的绩效评价中，首先，对于反馈的过程在政府自身改进型的反馈，以及居民提出建议的改进型反馈则都是缺失的；其次，对于改进型反馈的重要性的认识则同样也是缺失的，都没有意识到其重要性，以及能够对治理水平提高的促进作用，并且也没有一定的制度来规范。

三、上海社区综合环境治理的绩效评价的体制构想

对于上海社区综合环境治理的绩效评价的研究，本文做出了对其评价方式体系的一个假设框架，此框架结合了多元参与理论，居民参与理论，绿色GDP概念。1.事前。对于整个社区综合环境治理的绩效评价的过程来说，事前所包括的内容则是预算的审核，这是绩效评价的第一道关卡。在此次研究中，提出对预算的使用进行软性与硬性的分类规范。软性的规范是指，其资金可以用来自由发展社区综合环境的治理，是一种社区管理者可以用来按照自身特定情况进行发展的资金支持。软性的预算，必须要做到严格把控，对于支出的项目必须进行严格的审核，逐条按照支出内容进行资金的拨款，保证资金对社区综合环境治理项目上的使用完整到位。而硬性的规范是指，按照国家政策，社区治理中所必须建设完成的项目，例如为完善社区社会工作岗位的发展这类的资金预算。对于资金预算审核，基本做到“软必紧，硬可松”的原则，重点关注容易产生资金漏洞的具体方面，而放松不容易产生漏洞的硬性方面，这样可以提高绩效评价的工作效率，并有效地防止资金漏洞。2.过程。对于社区环境治理的实施过程中，在本次研究中提出两点：一是信息公开原则，二是行动三方治理。信息公开原则是一种公众监督行为，对于社区综合环境治理的项目、资金用途、实施过程等内容都应该进行信息公开的行为。而过程中的三方治理是治理方式的重要原则。社区综合环境治理方面是需要进行完善市场体制的，在市场失灵下，对于社区的治理更应该政府与市场相结合，发展出政府、居民、第三方组织的共同治理的新模式，降低政府管理力度，把居委会从管理主体转变为引导治理主体，成为三方管理之间的联系纽带，把管理过程的参与权利和责任分享给居民与第三方组织，能够有效地加快社区建设的现代化进程，对综合环境的治理水平起到非常大的促进作用，新常态下的绩效评价体系也需要包括其内容。3.目标。对于上海社区综合环境治理的绩效评价，在此次研究中要实现的是环境治理纳入政绩考核和官员晋升之中的评价体系。将上海社区综合环境治理的绩效评价纳入政绩考核与领导干部晋升的指标上，实现方法是通过，将上海社区综合环境治理的绩效评价指标纳入绿色GDP的评价指标之内，然后将绿色GDP与政绩考核和领导干部晋升相挂钩，将绿色GDP与社区自然环境治理相结合，作为绩效评价的指标放入对政府部门的政绩考核与工作人员个人的评价晋升之中。将绿色GDP的概念引入上海社区综合环境治理的绩效评价中有着十分良好的作用，在此次研究中也称之为“绿色”绩效。4.事后。对于事后的反馈是此次关键，如何反馈决定了如何有效对整个绩效评价进行改进的关键。事后所需要做的一般是结果性的呈现，而如今上海社区综合环境治理的绩效评价的整个过程中在最后所做的大多数都是结果性的呈现，将治理后的结果呈现出来，与投入相核算得出此次治理的成效是否有效，这样的绩效评价的方式能够体现出此次治理的好坏，但是对于绩效评价如何带动治理提升没有任何作用。所以，对于事后所需要做的更应该是改进型的反馈，引入改进型的反馈这一概念是希望通过事后的改进型反馈能够对整个绩效评价过程中所不足的地方有所改进。事后的改进型反馈是让上海社区综合环境治理的绩效评价从事前到事后单向流程变为能从事前到事后，事后通过反馈到事前进行改进，通过不断提高改进的循环来使上海社区综合环境治理的绩效评价达到非常好的成效。

作者：庄子扬 单位：上海工程技术大学