农村环境治理实践思考分析

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摘要：绿色发展是新发展理念的核心内核，而当前较为突出的农村环境问题对绿色发展有较大的负面作用。我们必须高度重视当前的大气污染、水污染、土壤污染等农村环境危机，深刻剖析引发危机的城乡二元结构、监管缺失、资金投入不足、法律法规不健全等体制机制原因，通过增强环保意识、加快推进新型城镇化建设、完善监管体系、加大资金投入、建立健全法律法规体系等政策措施，走出一条适合我国国情、民情的农村可持续发展道路。

关键词：农村；环境治理；绿色发展

在主持中共十八届中央政治局第四十一次集体学习时指出：“要充分认识形成绿色发展方式和生活方式的重要性、紧迫性、艰巨性，把推动形成绿色发展方式和生活方式摆在更加突出的位置。”［1］党的报告指出：“强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动。”［2］这表明农村环境污染治理已经成为坚持绿色发展和实施乡村振兴战略的主要基础性工作之一。

一、农村环境污染现状及其问题

“三农”问题是我国能否实现乡村振兴的关键环节，其中，较为严峻的农村环境危机是当前亟待解决的重大现实问题。

（一）当前农村环境污染现状近年来，我国在农村环境治理方面积累了一些成功经验。如推进农业供给侧结构性改革，发展有机农业，加大资金投入力度，退牧还草和退耕还林还草，农业废弃物资源化利用及新能源开发，农村人居环境整治，生态农业、生态示范区建设及农村厕所革命等成果显著。但是农村地区的环境危机并未彻底扭转，外源污染和内生污染并存。2018年我国乡村人口56401万人［3］，占全国人口总数的比重虽比2017年下降1．06％［4］，但相比城镇化程度较高的发达国家，农村人口占比仍然较高。人地矛盾突出，资源无序开发、开发强度过大及其运用不合理现象屡见不鲜；农业生产要素的投入方式亟待转型，部分农民为了提高作物产量，长期过量使用化肥、农药和农膜；部分农村地区的生产生活垃圾和污水未经处理，随意堆放或排放；部分农村工业的超标排放现象十分严重；部分城镇的工业污染源向农村地区转移，城镇中的污染物随着水、空气等流质向周边农村地区蔓延；近年兴起的乡村旅游也给农村环境治理带来了新问题。当前，农业已超过工业成为我国最大的面源污染产业，必须引起我们足够的重视。农村环境危机事关我国社会稳定、可持续发展和环境安全，事关居民的生命财产安全。因此，如何化解日益突出的农村环境矛盾是当前我国面临的严峻挑战。

（二）农村环境污染问题1．大气污染。从来源上看，农村大气污染分为自然因素和人为因素。自然因素主要包括自然风尘、火山爆发以及森林火灾等。人为因素主要包括秸秆焚烧、煤炭、化肥和农药的大量使用以及城镇大气污染扩散等，其中影响最大的是秸秆焚烧和煤炭的使用。如从2019年3月2日公布的生态环境部通报2018—2019年“蓝天保卫战”重点区域强化监督情况可以看出，山西省吕梁市、晋中市、晋城市、临汾市、运城市仍有秸秆焚烧的情况出现［5］。我国从1999年开始禁止焚烧秸秆，禁烧20年，仍屡禁不止。2016年，我国农、林、牧、渔业煤炭消费量占当年煤炭消费总量的7．22％，比2015年增加0．06％［6］291。农村地区以煤炭为主的能源消费结构短期内难以改变。秸秆和煤炭燃烧产生的颗粒物、二氧化硫和一氧化碳等有害物质对农业生产和居民健康都有极大的不利影响。2．水污染。水是生命之源。水污染对人们身体健康的危害极大。农村地区的水环境恶化主要由农业污染、工业污染和生活污染等造成。污染源主要来自四个方面：一是种植业，主要由农药和化肥的过量使用引发；二是农村工业，由于其规模小、分布广、设备和技术落后、经营粗放，存在废水违法、违规排放现象；三是生活污水和固体废弃物，一些农民缺乏环保意识，乱扔乱排现象屡见不鲜；四是畜禽养殖业，畜禽类粪便废弃物处理设施缺乏，部分未经处理直接排放。目前，农业源产生的化学需氧量远大于城镇生活源和工业源的产生量，但是城乡二元发展模式导致污水处理设施建设重城镇、轻农村的格局，污水处理速度跟不上排放速度，部分地区农村河流和地下水质急剧下降，致使污灌和疾病村事件时有发生。如淮河污染最严重、持续时间最长地区———洪河、沙颍河、涡河以及奎河等支流地区恰恰是消化道肿瘤死亡上升幅度最高的地区，其上升幅度是全国肿瘤死亡平均上升幅度的3到10倍［7］。3．土壤污染。我国土壤污染形势较为严峻，部分地区土壤污染较重，耕地面积呈逐年减少的趋势，耕地质量急需提高。污灌及化肥和农药的大量使用等人为活动是造成土壤污染或超标的主要原因。全国土壤污染总的超标率为16．1％，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11．2％、2．3％、1．5％和1．1％。耕地土壤点位超标率为19．4％，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13．7％、2．8％、1．8％和1．1％。污染类型以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82．8％［8］。从污染分布情况看，南方土壤污染比北方严重；珠三角、长三角、东北老工业基地等一些区域污染情况尤其突出，中南、西南部分地区土壤重金属超标范围较大。土壤污染致土壤质量、农作物产量和品质下降，通过中介作用，间接导致人或牲畜中毒。

二、当前农村环境污染产生的体制机制原因

农村环境污染类型多、来源广、种类复杂、途径多样化，且污染负荷大、范围广、后果严重，治理恢复时间较长。因此，其产生的体制机制原因也是多方面的。

1．城乡环保二元结构。

“城乡二元结构”是现阶段中国经济社会可持续发展的重大制约因素。在城乡二元结构体制下，我国在环保资源分配和制度安排上长期向城镇和工业倾斜，资源和制度差距使农村环境治理工作面临一定压力。我国从2010年起在23个省（自治区、直辖市）推进农村环境连片整治示范工作，部分农村地区突出的环境问题和村容村貌有所改善。但“重城镇、轻农村，重工业、轻农业，重点源、轻面源”的城乡环保二元结构尚未发生根本扭转；农村环保基础设施相对落后；农民相对落后的生产、生活和消费方式需要进一步转变；农村环保投入严重不足、欠账过多的局面亟待破解；农村环保法律法规还需不断完善。全国建制村共有约60万个，大多数建制村环保基础设施建设滞后，通过“以奖促治”治理的建制村仅占总数的8％，国家级生态村镇仅占总数的0．58％，与实际需求差距较大。

2．监管缺失。

我国的环境监管体系主要针对城镇污染和工业点源污染，对农村污染和农业面源污染及其特点缺乏重视。这导致农村环境规划体系、环境污染防治体系、环境质量管理体系、环境监测网络体系、农民环保教育体系等环境监管体制机制急需完善，因而在解决农村环境问题上不仅力量薄弱且时效性和实效性不强。我国基层专业环保机构较少，无法满足点多面广的农村污染现状。2013年，我国乡镇环保机构数2896个，仅占我国乡镇级区划数的19．55％［9］。另外，一些领导干部环保意识不强，对农村环境治理工作重视度不够；个别领导干部尤其是基层领导干部迫于经济下行、脱贫攻坚及财政和税收压力，对污染企业放松监管。农村环境监管体系中存在管理部门各自为政现象，增加了实际问题的解决难度。基层农业、林业、畜牧、环保、城管、水利等部门对农村环境污染各自分管，甚至会出现政策矛盾、争抢项目和资金的局面，处理环境突发事件的协调性需要加强。

3．资金投入不足。

农村环境污染治理资金主要有三个来源：一是中央的农村环境专项保护资金；二是地方配套资金；三是村镇自筹资金。2008—2015年，中央财政累计安排农村环境综合整治资金315亿元，虽然比之前有较大幅度的提高，但总量依然偏少［8］。仅2017年，我国环境污染治理投资总额9539亿元［6］274。可见，大部分环境治理财政资金被用于城镇和工业治污。由于一些农村地区地广人稀，污染治理设施规模较小，因此其单位处理投资往往较多，管网投资巨大，管网及收集渠道建设严重滞后于治污需求。加之农村环境复杂，各地区农村环境差异较大，水污染、土壤污染等治理涉及面广，需要一定的恢复周期，资金回笼慢，且农村空心化现象比较严重，导致社会资金尤其是环保企业投资农村环境治理领域的积极性不高。因此，当前农村污染治理资金缺口依然较大，完成规划目标仍需社会各界共同努力。

4．农村专门环保法律法规不健全。

我国农村环保法律法规尚欠完备，表现为实体法与程序法两方面。在实体法方面：迄今还没有一部独立的农村、农业环境保护的法律、法规，农村、农业环保法律、法规条款大多分散在其他法律法规中，地区和部门间的发展水平也参差不齐，现有的法律法规已难以适应农业现代化发展需要。在程序法方面：存在重实体轻程序的观念，这势必影响环境执法的操作性、规范性。

三、走绿色发展之路

农村环境质量事关我国能源、环境和粮食安全，我们必须要走出一条适合我国国情、民情和各地地情的绿色发展道路。

1．增强环保意识。

环境问题，实质上是人类对长短期利益，以及经济增长与环境保护之间关系的认识问题。因此，领导干部必须树立环保意识，规避面子工程、政绩工程和短期工程。在对待环境与经济问题时，要坚持人、环境、经济、社会的和谐发展。有关政府部门应充分认识到农村环境对可持续发展的重大影响，因地制宜地制定农村环境治理规划，并在日常工作中坚决贯彻落实，下大力气解决重点、痛点、难点问题。利用培训、网络、讲座、报刊、电视、广播、书籍、家访等多种渠道开展宣传教育工作，用实际案例让农民切身感受到环境污染带来的严重后果，帮助农民树立绿色、低碳、循环的生产、生活和消费观念。组织丰富多彩的环境保护活动、推进环保意识外化于行、监督企业生产经营活动对环境的影响，营造人人关心环境、家家参与环保的良好农村风貌，推动农村环保工作大步前进。

2．加快推进新型城镇化建设。

发达国家及我国的城镇化历程表明，减少农民数量是农民致富的必然选择。城乡二元结构的破解，需要推进农村剩余劳动力向城镇及第二、三产业转移。只有扩大人均资源占有规模，农民的收入和消费水平才能稳步提升。因此，新型城镇化是破解城乡二元结构最有效的途径之一。推进新型城镇化可以减少农村生活垃圾和生活污水的分散产生量，极大降低污染源的控制难度和污染物的处理难度；推进新型城镇化可以降低环境污染的复杂性，为环境治理提供便利条件；推进新型城镇化有利于农民建立科学合理的生产、生活和消费方式，通过信息化增加知识来源渠道，有助于树立和增强环保意识。

3．完善监管体系。

乡镇环境监管机构要设立到位。在乡镇设立环境保护所，作为乡镇政府的职能部门或县级环保部门的派出机构，负责辖区内的环境监管和治理工作，落实各级政府和相关部门下达的各项任务。在各行政村配备若干名环境监督员，可以是本村居民或隶属乡镇环境保护所管理，负责村日常环境监管和轻度治理。乡镇环境监管人员编制要落实到位。我国还未出台乡镇环境监管机构和人员配套改革方案，是农村环保欠账较多的重要原因。各地要贯彻落实党的报告对生态文明建设、绿色发展和农村环境治理提出的新要求，综合考虑乡镇所辖人口数量和结构、国土面积、污染源数量和类别等要素，统筹安排乡镇环境监管人员编制，可以面向全社会公开招考等方式择优保证人员到岗到位。乡镇环境监管机构职责明确到位。要合理定位乡镇环保监管机构职责和职能，将环境监管范围延伸到村组，争取达到农村环境监管无死角。建立乡镇环境监管人员考核与奖惩机制，把辖区内环境质量作为乡镇干部考核的重要指标，作为干部遴选任用的主要依据，使乡镇环境监管人员在农村环保舞台上有所作为。

4．加大资金投入。

坚持“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则。中央及地方环境治理财政支出应进一步向农村、农业倾斜，尤其要把财政资金用在当前群众反映强烈和对当地居民安全威胁最大的主要矛盾上，集中资金以点对点的方式发挥最大效力，严禁借扶贫等理由挪用环境治理专项资金，尽量把对污染企业的罚款用在环保工程上。探索建立农村环保基础设施建设PPP模式，有关部门要适度降低合作门槛，根据本地的实际环境问题，有针对性地通过多种方式主动寻求和引导社会资本加入农村环保事业，激发社会资本的活跃度。对致力于解决农村、农业环境问题的社会团体和企业，要给予人才、技术及财税政策等方面的支持，让其意识到农村环保行业良好的发展前景，提升其参与积极性。

5．建立健全法律体系。

农村环境涉及范围广、种类多，叠加性污染特征突出，治理难度相对较大，迫切需要一部专门的农村生态环境保护法律。在制定农村生态环境保护法律时，应明确相关政府部门的职能，将农村环境治理成效作为领导干部的重要考核内容之一，保护农民对资源环境的知情权、监督权和诉讼权，强化环境和农业监管部门的执法力度，对环境违法个人及企业依法依规严肃查处，通过领导干部负责、环境和农业监管部门执法、加大惩处力度及保护农民权益来制约环境污染行为。加快建立村镇环保权益法律援助机构，保障农民环境权益不受损害；参考农村环境治理水平制定实效性和时效性强的专门法规，如《农村环境治理办法》；为确保各个具体生态环境问题的有效解决，应加快制定针对性强的农村环境保护法律、法规和其他法律法规性文件，如制定《农药使用管理办法》《化肥使用管理办法》《农膜生产使用标准》等。各地还可以根据农村环境现状，制定一批地方性农村生态环境保护条例。

参考文献：

［1］谈治国理政：第2卷［M］．北京：外文出版社，2017：395．

［2］．决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利［M］．北京：人民出版社，2017：51．

［3］国家统计局．2018年国民经济和社会发展统计公报［EB／OL］．［20190319］．

［4］国家统计局．中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报［EB／OL］．［20190319］．

［5］生态环境部．生态环境部通报2018－2019年蓝天保卫战重点区域强化监督情况（2019年3月1日）［EB／OL］．［20190319］．

［6］国家统计局．中国统计年鉴2018［M］．北京：中国统计出版社，2018．

［7］专家证实淮河污染严重地区肿瘤高发［N］．法制日报，20140514（06）．

［8］环境保护部，国土资源部．全国土壤污染状况调查公报［EB／OL］．［20190319］．

［9］全国环境统计公报（2015年）［EB／OL］．［20190319］．

作者：张召 单位：高等教育出版社