谈区域内环境治理多元共治模式

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区域内的环境问题一般都会有整体性和关联性的特点，小小的污染问题会引起量变到质变的发展，局部到整体的扩散。所以，区域内环境问题需要政府、企业、社会组织、公众四元主体形成协同合作的环境治理体系。论文基于协同治理理论，探究多元主体在体系中的角色和责任，总结出政府、企业、社会组织和公民在环境治理中责任感的偏差、淡漠、有限、缺失，并研究了多元主体在协同治理体系中各自应承担的角色以及应采取的措施。世界银行在《2020年的中国》研究报告中指出：“在过去的20年中，中国经济快速增长、城市化和工业化，使中国进入了世界上空气污染和水污染最严重的国家行列。”[1]伴随着城镇化和工业化的快速发展，环境问题具有整体性、关联性的特点，某一类的环境问题极易引发连锁反应，工厂排放的废水、废气可能会衍生出土壤污染、生物污染和空气污染，造成极大的经济损失。治理好区域内的环境问题，不能仅仅依靠政府的力量，而是要团结区域内各类环保组织、各类企业、广大民众，发挥社会中存在的环保积极力量，建立多元主体参与，协作治理区域环境问题的新机制。本文运用协同治理理论，探讨在区域性环境治理中，政府、社会组织、企业、民众四类主体多元共治的运行机理，以及多元共治模式在区域环境治理问题中的适用性，并研究了多元共治模式中遇到的现实困境以及解决方法。

1协同治理理论概述

协同治理的概念出现在20世纪90年代，与治理理论存在密切的关系。郑巧、肖文涛认为，治理理论的内涵应有以下几个要义：治理主体的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系统的动态性、自组织的协调性、社会秩序的稳定性。[2]协同治理理论是对治理理论的补充发展，它具有善治的特点，同时比善治在观念的引导上，方法论的指导上，技术手段的可操作性性上，更具有优势。[3]在政府管理中，协同治理理论主要强调了主体的多元性和参与的积极性，多方参与管理，有助于听民意、解民忧、聚民心。在区域内环境治理中，多元主体在协同治理理论的基础上，构建环境保护的协同治理体系。

2环境治理中多元共治模式的运行机理

在我国的报告中，明确提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。[4]政府、企业、社会组织和公众作为社会运作的核心主体，在环境治理中也担负着不可或缺的责任。

2.1强调政府在多元共治模式中的主导性作用

全球治理经验表明：政府绝非治理中的幕后人手，有效的治理恰恰离不开政府的主导性作用。区域内的环境治理事务一般都由地方政府负责，政府在整个环境治理的体系中，担任最重要的角色。政府本身所拥有的先天性权利和资源优势，使政府成为天然的环境建设者、引航者和发起者。政府应运用行政和立法权制定政策法规，在环境治理的全过程中行使监督权，用多样化社会和市场手段代替传统的环境监管手段，并且在政府日常工作考核中，把环境绩效纳入考核体系中，规范政府日常工作。

2.2激发企业在多元共治模式中的主体性作用

企业是市场组成中最大的有机体。区域环境治理中多元共治模式的有效运转离不开企业自身从传统的受管制者角色转向积极参与者的角色。企业在日常经营中，要放弃只追求经济效益的心态，树立环保意识，在企业内部传播环保理念，通过自身学习和企业培训等方式凝聚环保共识。从传统型、粗放型的“三高”——高耗能、高污染、高排放模式改为向低碳、清洁、创新、环保的方向发展，提高社会责任心。

2.3发挥社会组织在多元共治理模式中的参与性作用

社会组织作为独立于政府和企业的第三方力量在区域环境治理中发挥着愈发重要的作用，政府在环境治理中也越来越依赖社会执法。社会组织是区域环境治理问题中联系和协调各方的纽带，社会组织要发挥自身的草根性优势，利用公信力和亲和力获得其他主体的信任，起到协调和监督的作用，并且也要发挥舆论监督的作用，搭建各主体信息交流的桥梁。

2.4重视公众在多元共治模式中的广泛性作用

公众是参与区域环境治理中数量最大，范围最广的治理主体，是环境治理中的重要一环。新《环境保护法》也在总则中明确提出“公众参与”原则。区域内的环境治理仅靠政府、企业和社会组织是不够的，还要动员最基层的人民群众。公众是环境利益的直接受益者，应该以参与者、监督者、推动者的身份主动加入到环境治理的行动中来。公众的积极参与有利于集合民意、民智，使得环境治理工作更贴合民众生活。并且，公众能够利用听证会、信访、网上评议等方式进行多渠道监督，反馈自身周围的环境问题。

3多元共治模式在区域环境治理中的适用性

3.1多元共治模式在环境治理中的适用性分析

3.1.1政府主导模式的失灵在区域环境治理中，采取的是政府主导模式，政府运用强制力组织实施环境治理的各项工作。但是这种政府主导模式在一定时期和一定区域内起到过一定的效果，但这种模式并不能长期灵验，区域环境问题频发，如泉州市碳九泄露事件、余杭区水源污染事件等，暴露了在这种政府主导模式下，区域内的环境治理问题依旧短板突出。

3.1.2市场主导模式的失败区域环境治理中由市场主导的模式是指考虑市场主体特点的基础上，调动市场积极性，使用市场化的手段和机制进行环境治理。但是，从宏观看，虽然在环保的某些领域有市场导向的倾向，在我国市场伦理尚未健全，政府对市场的监管不到位的情况下，环境治理中没有真正形成市场主导模式。

3.1.3社会主导模式的滞后公民团体的种类和数量随着公民意识的觉醒变得越来越多，公民团体以其特有的草根性和亲和性，以非制度化的方式解决最基层民众中因环保引发的各类问题。但与国外公民团体相比，我国的公民团体发展稍显滞后，整体发育不成熟，制度建设落后，志愿失灵的情况时有发生。由此，环保NGO在区域内环境治理中远远不能担任“主导”的作用。3.2单个主体的治理失灵为多元共治模式奠定基础综上所述，政府、企业和公民均可能存在失灵的现象，说明单一的治理主体并不能完全满足区域环境的治理问题，区域环境的治理需要多主体的共同参与才能达到最优解。在多主体的参与下，各主体之间由于利益诉求的不同，经过充分的博弈和资源共享，达成一致的可持续的治理方案，并在治理过程中充分发挥各主体的优势，共同努力。因此，政府、企业、公民和各社会组织之间的多元共治模式是解决区域环境治理问题的最佳选择。

4我国区域内环境治理多元主体协作的现实困境

4.1政府监管下协同性较弱

区域环境治理中政府主导的模式，可能会导致其它社会力量参与不足，政府负担重，治理效率低。在这个过程中，部分地方政府改变不了官本位思想，利用把控的社会资源，压缩了社会其他主体的参与空间。同时，一些职能相近或重叠的部门在相关部门执法和监督时推诿扯皮，发生环境违法事件时，各部门间互相“踢皮球”，使得环境违法得不到及时的纠正和治理。并且有些地方政府把经济效益放在生态效益之前，把自己升迁的希望放在部门政绩上，严重忽略地方污染的治理。

4.2企业主体社会责任缺失

企业在追求经济效益时没能承担相应的社会责任。不少企业在发展的过程中，遵循“先污染后治理”的发展老路子，没有意识到自身对社会的责任，环境保护意识淡漠。部分企业忽视了创新科学和生产技术，一直在高耗能、高污染、高排放的传统模式里恶性循环，对科技创新和技术引进投入较低，使得生产技术落后，从而导致转型也较为困难。

4.3社会组织主体责任有限

从目前我国社会组织发展的状况看，我国对社会组织有关方面的规范和监管还不够到位，除了年检和抽查外，没有形成日常多样化的监督手段，使其在规范程度和组织能力上的水平参差不齐，所以很大部分社会组织在环境治理问题中发挥的力量也十分有限。

4.4公众主体责任淡漠

公众作为区域环境治理中最广泛的主体，其环保意识的高低直接影响了环境治理的效果。一部分民众受市场经济影响较深从而成为了只注重私利的“经济人”，只有在跟自身利益相关时才会主动关注环境状态；另一部分公众对环境治理有较为正确的认识，但是仅仅停留在认识表面，参与动力不足。

5实现环境治理多元主体协作的路径分析

5.1政府主体担当主导者

政府应明确责任，弄清定位。政府是区域环境治理的主导者，在多元主体协同治理体系中扮演着宣传环保理念、提供政策和财政扶持、进行执法监督等角色。政府不仅要担起责任，还要把责任落实，将一系列政策精神贯彻实施。政府在区域环境治理中，应规范并合理划分职能机构，约束部门权利，有效预防碰到难以解决的环境治理问题时，各部门相互推诿塞责的情况。同时，政府在区域环境治理中还应注重对环境的监督和管理，完善日常的监察工作，加大排查治理力度。在政府绩效考核中加入对环境治理的绩效考核，在制度上加强政府内部对于环保的重视。

5.2企业主体是促进者

企业文化有没有体现出清洁生产的理念，是一个企业承担社会责任的体现。企业在日常的培训和宣传上，应注重培养员工的环保意识，加强企业内部环保文化的建设。企业在内部，应加强环保方面的制度建设和监督，达到经济效益和环境效益的双赢。另一方面，政府应建立和完善企业环境治理相关的法律法规。明确企业主体在协同治理体系中应承担的责任，建立企业的监督问责制度。同时，企业也应注重科技创新，发展绿色可循环经济，降低对环境的污染，实现清洁生产。

5.3社会组织主体是纽带

在组织建设方面，社会组织内部应遵循相关的规章条例，进行自我监督和自我规范。形成正确的环保理念，通过培训和外部交流不断提高人员的专业化水平。外部的民政部门利用各种监管手段，如定期检查，日常排查等方式，监督社会组织的财政收支和活动状况。社会组织作为沟通各个主体的纽带，应该积极投入到环境治理中去，充分利用内部和外部条件，来扩大自身的发展空间。

5.4公众主体是参与者和监督者

加强对公众的环保理念灌输，提高公众的参与度。一方面，政府和环保组织应加大环保方面的宣传度，开设各种活动，增加趣味性，加大参与度，寓教于乐，潜移默化，使公众积极参与到环保工作中来。另一方面，政府应从法律层面对公众的环境权益进行保障。完善相关的法律法规，使得公民在遇上环境污染问题，损害自身合法权益时，能够拿起法律的武器。并且，公众对环境的监督权也需要通过立法来确立。综上所述，区域内形成多元主体协作的协同治理体系才能提高环境治理的效益，各主体树立环保理念，对自己的责任和义务有着良好的认识，在协作治理体系中相互沟通，相互合作，才能实现地区经济效益和环境效益的“双赢”。

作者：江月 单位：华东政法大学