环境污染第三方治理模式浅析
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[摘要]推进环境污染的第三方治理，是满足无锡市城市发展的内在需要。以无锡市环境污染治理模式为研究对象，分析无锡市环境污染第三方治理现状，指出目前第三方治理在市场机制、环境监管、投融资渠道、政策扶持等方面存在的问题，并从完善责任机制、健全执法体系、创新政策、完善市场规范、推进试点等放面提出推进无锡市环境污染第三方治理健康有序发展的政策建议。
[关键词]环境污染；第三方治理；模式；政策建议
环境污染第三方治理是指排污责任体通过支付约定费用，委托第三方环境服务公司进行污染治理的新模式。围绕深入打好污染防治攻坚战，提高生态文明建设水平并实现生态环境质量改善的目标，区域环境治理、城市河道黑臭治理、农村环境连片整治、城镇污染场地治理和生态环境修复等领域以及工业园区、重点行业企业和成区连篇“小散”企业第三方治理需求将越来越大，环境污染第三方治理进入了深化完善阶段，探索应用成熟有效、先进适用的第三方治理模式是打好碧水、蓝天、净土三大污染防治攻坚战役的前提支撑和重要组成部分。因此，无锡市应根据这一现实需要，研究制定相关政策，加快建立第三方治理工作机制，培育并推动环境治理和生态环境保护市场主体发展壮大，形成多元化环境治理体系，为加快推进生态文明建设打下坚实基础。
1第三方治理模式分类
按照不同责任主体、涉及领域和行业等分级分类开展第三方治理应用模式研究，基于污染责任主体主要是政府和排污企业，首先把环境污染第三方治理模式分为“政企合作”和“企企合作”两大类形式，其次再根据这两大不同种类中包含的不同治理领域和行业，按照具体推行方式的不同，研究设立针对性适配性强、运行管理机制较简捷有效的第三方治理应用模式，分类可选择应用模式参考如图1第三方治理应用模式分类图[1]。
2无锡市第三方治理现状
近些年来，无锡市环境污染第三方治理进行了积极的探索实践，首先在城镇污水处理、生活垃圾处置等环境公共设施领域推广施行，其次近年来在农村生活污水治理、污染源自动在线监测等领域进行了有益尝试，取得了一定的初步成效。目前，无锡市率先在城镇污水、生活垃圾等环境公共设施领域开展市场化建设和运营，主要环境公用设施领域中采取委托经营、特许经营(BOT、TOT、BT)等第三方治理模式。近年来市政污水处理领域第三方治理进程取得了较快发展。无锡市区20家污水厂均由政府招投标组织开展委托经营或特许经营，市区主城区三家污水处理厂由无锡市排水有限公司委托经营，锡山区城镇污水处理厂主要由无锡中发水务投资有限公司、惠山区主要城镇污水处理厂由无锡惠山环保水务有限公司等特许经营，新吴区污水处理厂主要由无锡市高新水务有限公司特许经营。江阴市38家污水处理厂、宜兴市13家污水处理厂试点开展BOT等模式的特许经营，江阴市部分污水处理厂由光大水务(江阴)有限公司等、宜兴市主要由建邦环境投资有限责任公司开展特许经营。在城市垃圾处理处置领域，市区生活垃圾处理处置方式为焚烧或填埋，桃花山生活垃圾填埋场等。焚烧填埋处理处置设施分别由市政公用产业集团下属的无锡锡东能源有限公司、无锡国联集团下属的无锡惠联垃圾热电有限公司等公司特许经营。在工业固废处理处置领域主要采取委托治理等方式开展第三方治理，其中危险废物第三方治理基本实现了全覆盖。另外，近年来，无锡市在农村环境治理、城镇污染场地治理和环保监测等领域采取环境绩效合同服务、政府购买服务社会化运营等模式逐步试点开展了第三方治理工作。
3无锡市第三方治理存在问题
3.1环境污染第三方治理市场机制不完善
一些地方政府和企业出于多种因素考虑，不愿域外企业参与本地区收益比较稳定的治理领域，阻碍第三方治理市场发展。随着生态环境执行标准提高等政策或市场等因素变更，迫使治污成本增加，但缺乏收费动态机制，对第三方治理积极性有严重影响。准入许可政策撤销后有效的监管监督体系和行业自律机制尚未及时建立，制约第三方治理健康发展[2]。
3.2环境污染第三方治理环境监管存难度
在排污企业和治污企业不能良好履行环境保护法律法规的前提下最终排放污染物超标或超过排污许可指标，环境执法人员既要对排污企业进行监管，又要对治污企业进行监管，反而大大增加了生态环境监管工作的复杂度和工作量。另外，由于目前对环境监管的能力较弱，执法和检测力量相对分散，甚至可能存在监管漏洞，一旦出现了排污企业与第三方治污机构的合谋，将大大提高监管难度[3]。
3.3环境污染第三方治理投融资渠道不宽
目前环保投融资主要来自于财政转移支付和银行贷款，由于环境治理设施建设投资大、投融资机制不活，存在总量不足、结构不合理等问题，投资供给与需求相比差距较大，而在纯粹市场条件下供给也严重不足，因此环保投融资渠道尚不宽[4]。
3.4环境污染第三方治理扶持政策不健全
现有财税、金融、科技政策等缺乏对环境污染第三方治理市场构建的支持。财政政策缺少实质性激励机制。税收政策不合理，如火电企业脱硫脱硝项目，试行第三方治理(即特许经营)后，就会出现双重收税的问题。融资等金融政策障碍大，第三方治理企业融资手段和渠道比较贫乏，也缺少相应的融资担保能力。有效推进高端环保科技创新研发应用的激励措施不够。
4无锡市第三方治理发展政策建议
4.1加强政府组织领导，构建完善的责任分配机制
在推进环境污染第三方治理进程中，政府应着力加强组织领导，发挥好宏观调控职能，依据现有法律法规规定，完善地方性环境保护政策规章，建立健全排污责任主体和第三方治理企业的责任机制和制约机制[5]。明确第三方治理企业依法依规、根据排污责任单位提出的治污需求开展有效治理，如出现管理不善、弄虚作假等情况，应承担污染行政法律责任或者连带责任。确定了排污企业与第三方治污公司之间的的权责划分，排污企业必须与第三方公司签订环境服务协议，确定委托事项、治理边界、责任义务、监督与制约措施和双方履行责任的所需要求，设立违约责任追究制度等[6]。
4.2强化指导监督约束，健全环境监管执法体系
借鉴国内外先进经验，为避免无序恶性竞争以及“市场失灵”，保证环境污染第三方治理市场健康有序，地方政府应根据本地区发展实际和生态环境状况，强化指导监督约束措施，制定发布委托处理业务处理标准和委托标准指导排污责任单位和第三方治理企业遵照执行，采用先进适用的人防加技防相结合等手段，加大环境监管执法力度并从严惩处违法排污行为，强化信息公开和社会监督以保障市场规范有序，推动污染有效治理[7]。总体上，完善的第三方治理模式环境监管服务体系主要是通过技术、经济、执法监管、社会监督等多方面形成合力，增强排污责任主体依法治污和委托治理的动力和需求而实现的，主要内容包括：一是适时适度提高污染排放标准，倒逼排污责任主体重视治污效果并增强其委托第三方专业治理的内生动力。二是严格环境执法，实施网格化环境监管，健全行政执法与刑事司法联动机制，促进形成专业化第三方治理需求。三是推行排污者付费、第三方治理与排污许可证制度有机结合，对固定源排污责任主体及第三方治理企业污染排放状况起到有效的监管作用。四是引入“互联网+”运作模式，大力推进环保智能管理，构建“天、地、空”一体化监测体系，在线监控实现重点企业全覆盖，依托大数据共享监测监控信息。五是根据污染物实际排放水平，按梯度收取排污费，鼓励排污主体促进环保处理工艺水平的提升，降低污染物排放。六是完善公众参与制度。构建政府、社会、排污责任主体、第三方环境治理企业等相关方共建共治、全方位监管机制，实施治污效果、排污许可执行情况等信息公开，接受社会监督。七是建立完善信用评价制度。按照《企业环境信息信用办法(试行)》等政策规定，建立排污企业与第三方治理企业诚信档案制度和信用评级制度，设立第三方治理企业负面清单制度。
4.3创新政策支持引导，突破第三方治理发展瓶颈
一是完善服务收费和价格形成联动机制。采用不同模式的第三方治理服务方式，服务收费价格内含的价格形成机制存在较大差别，建议充分考虑各类资本利率等因素，参照同行业平均利润合理确定产品和服务价格，形成与价格形成机制挂钩联动机制。二是发挥财政引导带动和激励作用。在明确政府与市场界限的基础上，采取激励手段吸引更多社会资本参与环境治理，拓展第三方治理市场，充分有效发挥政府资金杠杆作用。尤其在农村污染防治和贫困地区环境基础设施建设等重点领域应完善扶持激励政策。三是完善税收和土地优惠政策。针对目前第三方治理存在的税收障碍等问题，建议制定落实第三方治理等绿色环保产业发展的税收优惠和土地优惠政策[8]。四是推进投融资机制绿色创新。结合地方实际，积极鼓励多元投资，大力拓宽融资渠道，有序有效创新绿色金融投融资工具，发展应用绿色金融产品和业务，发挥政策性开发性金融机构作用。五是制定实施科技创新激励扶持政策。引导和鼓励第三方治理企业开展环保科技创新，大力推进自主知识产权环境技术产业化规模化应用，注重区域创新系统和生态环境综合服务平台构建。
4.4完善市场秩序规范，促进第三方治理自律有序
完善市场准入和退出机制，强化招投标管理，重点加强环境基础设施项目招投。引导第三方治理企业成立环境服务行业协会组织，以推动行业内企业依法互相监督，强化行业自律,实现市场经济环境下企业的优胜劣汰，逐步提升环境治理服务的行业整体质量。建立稳定有效的价费管理机制，遵循按效付费的原则，第三方开展治理、政府实施监管、社会参与监督。由排污企业根据相应的治理效果，按照科学的、合理的支付标准直接向第三方治理企业缴纳一定的污染物处理费。尽快出台第三方治理管理办法，制定委托管理、治理的标准合同范本。通过履约保证金、担保等方式，保障合约正常履行[9]。
4.5推进重点领域试点示范，总结推广有效成功经验
紧密结合水、大气、土壤污染治理需求，突出重点选择特定行业和领域推进环境污染第三方治理试点推广。坚持以问题为导向，突出抓好重点工业园区、农村环境整治、固体废物(包括危险废物)处理处置、城市河道黑臭治理、生态保护与修复治理等关键领域的改革试点，因地制宜采用先进适用技术和治理模式示范应用[10]。在重点领域试点推进中积累成功经验，带动一群技术专业、思路创新、市场竞争力强的第三方治理企业，加快建立统一开放、有序竞争、诚信规范的第三方治理市场环境，提升区域环保产业发展和环境治理的整体水平。坚持创新发展的理念，以大项目、规模建设为载体，积极打造第三方治理模式的整体性和系统性，强化污染治理市场供给，通过激发企业积极性，来培育多元化第三方治理服务生态，从而推进第三方治理产业的迅速发展。以无锡高新区为例，继续深化与无锡市高新水务有限公司、无锡能之汇环保科技有限公司等公司合作，进一步建立与无锡德宝水务投资有限公司、江苏春越低碳研究有限公司、广州禾信仪器股份有限公司和无锡中科光电技术有限公司等第三方治理企业的合作关系，巩固和创新第三方治理新模式，争取在水、固体废弃物、烟气治理与综合利用方面，形成一批可复制借鉴的模式。
5结论
改善生态环境质量作为无锡经济社会发展面临的根本诉求之一，探索实施环境污染第三方治理模式，从而加大环境污染综合治理力度，对有效破解无锡面临的突出环境问题，促进经济社会可持续发展具有积极作用。本文从分析无锡市第三方污染治理存在问题，从加强组织领导、健全机制、政策指引、试点示范等放面提出了发展建议，为探索适合无锡工业企业环境污染第三方治理的模式提供参考。
作者:顾丽君 陆雯雯 单位:无锡市生态环境监测监控中心 无锡市生态环境局
