乡镇环境治理困境及社会支持研究

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一、新常态下乡镇环境治理的困境

随着我国步入新常态的发展阶段，我国资源环境的承载压力日益加大，资源环境的脆弱性逐步成为制约我国经济结构转型的主要因素之一。因此，我国各地区对环境治理工作的呼声不断加强。在此背景下，安徽省怀远县积极响应国家号召，开展了一系列具体的环境治理工作。怀远县在推进其辖属的乡镇治理工作过程中，呈现出各方面的困境。这些困境在一定程度上可以反映出当前我国乡镇环境治理过程中存在的问题。

(一)推行现代化农业生产引起的人为性污染

新常态的重要结构特征之一就是要促进经济结构不断强化升级。我国是农业大国，农业是其他一切产业发展的基础。因此要想加快我国经济结构的优化转型，农业结构的升级至关重要［2］。我国耕地面积广阔，但由于人口众多，粮食需求量不断增加，土地资源开发已接近极限。近年来，我国耕地面积呈现一种萎缩的态势，但随着国民生活水平的不断提高，人民群众对各项农产品的需求量却大幅增加。为了在一定程度上缓解两者之间的矛盾，着重推行现代化农业生产模式势在必行。然而，现代化农业生产模式在提高劳动生产率，促进农业生产结构升级的同时，往往也带来了部分负面影响。其中，农业现代化生产过程中造成的人为性污染就是突出的问题之一。由于对农产品需求的进一步加大，许多村民往往加大化肥和农药的使用量，以此为途径来提高土地农作物产出率。通过对怀远县各乡镇村民的个案访谈得知，怀远县化肥使用量高达375～450kg/hm2。化肥和农药的过度使用一方面会造成土地板结，丧失土壤肥力，降低土地自身生产力;另一方面，化肥中含氮量一旦超出土地本身所能溶解的程度，就会流失到自然环境中，造成耕地污染、水体富营养化，严重的甚至会渗透至地下水，对乡镇居民饮用水造成污染。由此可见，广大村民为保障单位耕地面积的农产品产量，利用各种人为性手段，已经在无形中加剧了乡镇环境的恶化［3］。

(二)民众环保意识匮乏造成的污染

在对怀远县各乡镇走访的过程中，道路两侧时常可见散布着的零散垃圾，墙面上残留了张贴的小广告和“牛皮癣”，河流中漂浮着各种居民生活垃圾。居民生活污染不仅仅只存在于怀远县中，我国大部分乡镇都受到这一困境的烦扰，已然严重影响到我国乡镇环境的整体美观程度。表面上看，随手乱扔垃圾、张贴小广告、河流污染只是当地居民一种无意识的举动，但这些下意识的行为举止习惯实则暴露出当地民众在环保意识方面的匮乏。怀远县乡镇干部普遍反映，乡镇环境治理工作中，思想宣传工作往往最难开展。通过国家和各级政府的长期宣传，大部分村民环保意识在一定程度上有所提高，但长期形成的根深蒂固在村民中的一些日常习惯难以在短时间内发生根本性的扭转，这也是我国乡镇环境治理过程中难以规避的困境之一。

(三)环境治理工作初见成效但深度不足

新常态的一个显著特征就是“经济新常态”即经济增长速度由高速增长逐渐转变为中高速增长。要想在整体经济增长速度放缓的背景下，切实保障我国社会各项事业稳步前进，就更加需要充分发挥环境保护对优化经济增长的积极作用。因此，环境治理工作的深入开展显得至关重要。在此宏观背景下，怀远县开展了“三线三边”暨乡镇环境卫生整治工作考评。怀远县政府参考全国其它地区环境治理工作的考评细则，制定出一套符合当地实际情况考核条文，并委托第三方机构进行客观考察，并以考察结果作为依据，进一步完善乡镇环境治理工作。类似于“三线三边”的环境考评工作在我国不少地区正广泛开展。这种考评机制的推广在很大程度上确实改善了乡镇整体环境状况，大部分村民对这种考评表示认同，并反映现在的农村要比几年前的确干净美观很多。但不容忽视的是，这种考评机制也存在其特有的缺陷，其中最突出的困境之一就是乡镇环境治理工作深度不足，趋于形式化和表面化。这种形式化的环境治理工作往往收效甚微，也违背了我国大力发展环保事业的初衷。

二、新常态下乡镇环境治理的价值

乡镇环境治理是我国在新常态下构建生态文明体系的重要环节，它对改善我国整体环境状况，提高乡镇群众生活居住质量有着不可代替的价值。

(一)缓解乡镇地区资源与环境间的矛盾

由于过去长期的一段时间内，我国环境治理工作的重心都放在城市，城市地区环境恶化的颓势得到了适时扭转，但我国乡镇地区的环境质量仍然堪忧。环境治理工作是一个有机整体，它应该包涵城市、乡镇两者的共同改善，某一方面工作开展的不足，都会出现“短板效应”［4］。当前，我国城乡二元环境治理机制尚未完全破除，这种机制的存在严重影响到我国整体环境的改善。乡镇环境水平往往直接牵涉到我国农业产值的高低。作为一个拥有十三亿人口的大国，农业不稳，其它各项事业也难以得到切实开展。加大乡镇环境治理力度可以适当缓解我国资源与环境间的矛盾;环境得到改善，资源(土地、水)利用率随之也会有所提高。一个地区资源使用水平的上升势必会提高该地区农作物的产量，进而促进该地区经济水平的增长。

(二)改善乡镇居民生活环境，提高生活质量

新常态的指向是国民生活质量提高，群众的“获得感”不断提升，就业稳，价格稳，民生保障更完善［5］。而乡镇环境治理是针对这一指向来改善我国乡镇居民生活环境，提高居民生活水平的重要举措之一。过去，一提到农村环境，绝大部分人的脑海中会浮现垃圾遍地、动物粪便堆积在路边的画面。这些乱象不仅影响到了乡镇居民的生活环境，更关键的是极大的弱化了乡镇企业对外部投资的吸引力，造成乡镇发展动力不足，进一步拉大城市与乡镇之间的差距，造成乡镇长期处于较为贫困的状态之中。在与怀远县各乡镇居民进行访谈时，他们一直认为，近年来随着各级政府加大对乡镇环境工作的力度，农村“脏、乱、差”的旧貌已经有了巨大的改变。“垃圾少了，河流清澈了，各类粪便无害化处理转化为土地肥力了”，这些都成了当地村民口中欣喜的变化。我国乡镇环境治理工作的广泛开展，其最直接的受益人就是当地居民。

(三)促进产业结构调整，推进低碳经济发展

在当前环境与发展的新常态下，经济绿色增长被期望成为破解众多发展过程中所面临问题的有效路径［6］。实现绿色增长的重要载体之一就是要具有良好的生态环境。保护生态环境实际上就是保护生产力;改善生态环境就是不断发展生产力。特别是在我国经济“减速换挡”的今天，生态环境是否能够得到有效保护，环境质量能否达到群众幸福健康生活的标准，已经是老百姓最为关心的热点之一［7］。我国各级政府大力推进乡镇环境治理工作，加大环保投入，努力通过生态环境保护创造新的经济增长点。一方面，通过对乡镇基础设施的改造，加强乡镇自身对外部资源的吸引力，从而改变乡镇依赖农业的单一经济发展结构。另一方面，环境治理进一步带动了乡村生产、生活垃圾的无害化处理，将原本影响村容村貌的垃圾转化为促进农作物茁壮成长的“纯天然化肥”，不仅改变了乡村整体环境状况，还为新常态下推进经济社会的绿色循环低碳发展作出积极贡献，努力做到既要绿水青山也要金山银山，真正实现绿水青山就是金山银山。

三、新常态下乡镇环境治理社会支持体系的构建

随着我国进入新常态阶段，经济社会发展的速度有所放缓。在此宏观背景下，我国各项事业的开展都面临着不小挑战，乡镇环境治理工作也不例外。工作难度的加大，要求尽快构建合适的社会支持体系以保障乡镇环境治理的不断深化。

(一)倡导公众参与治理，提供治理人员保障

在我国，乡镇居民既是环境治理的主体又是环境治理的直接受益人。任何一项具体环境治理工作的开展都需要广大的乡镇居民来推动。因此，倡导公众广泛参与治理工作，提供治理人员的基本保障是我国环保工作开展的重要前提。在对怀远县各乡镇走访的过程中，各乡镇环境治理成效的高低往往主要取决于当地居民对环境整治工作的参与度。在部分环境改善明显的乡镇，当地居民积极响应政府号召，将各项治理细节落实到位，逐渐换回一个“蓝天绿水”的生活环境;而在环境仍然不够理想的乡镇，当地民众环境保护意识较为淡薄，对政府制定的环境治理工作也置若罔闻，环境改善程度并不明显。通过二者对比，很容易就可以发现，公众参与程度是决定我国环境治理工作能否切实开展的决定性因素之一。没有治理人员作为基本支持，任何环保措施都会失去其存在的价值。

(二)建立乡镇环保筹资机制，强化治理工作资金保障

由于我国过去一段时间内的发展战略及农村自身硬件条件较差，导致了我国乡镇经济长期以粗放式发展模式为主，资源损失较大。同时，乡镇基础设施的滞后在很大程度上削弱了乡镇对外部投资的吸引力。相比于乡镇环境治理，城市在进行环保工作时，由于基础设施完善，拥有了更广泛的资金来源、更健全的筹资机制，这些优势都切实保障了城市环境治理工作能得到积极开展。过去，包括怀远县在内的我国广大乡镇环保机制实行的是“自上而下”的筹资机制，环境治理的资金主要以各级政府的行政拨款为主，这种单一的资金来源往往会导致乡镇领导形成心理上的依赖即“给钱就治理，不给钱就不治理”。这种心态对环境治理工作的开展造成了严重的阻碍。乡镇多元环保筹资机制的构建，首先，需要明确乡镇环境治理工作财政资金的转移支付方式，加大财政资金的专项转移支付力度，确保专款专用［8］。其次，将乡镇环境保护和农业综合开发资金等农业发展资金的使用相结合，把生态农业建设摆在核心地位;最后，完善乡镇基础设施，制定更多对外引资的优惠政策，吸引更多的企业在乡镇开办厂房，通过企业贡献的税收获得更多环境治理工作的原始资金。

(三)完善环保工作考核制度，提升环境治理重要性

任何工作的开展都需要有制度作为支持，环境治理也不例外。怀远县整体环境的提升与其制定的“三线三边”考核制度有着密不可分的联系。因此，在我国乡镇环境治理工作中，需要进一步完善党政一把手领导环保绩效考核制度，增加环护考评机制在经济社会发展综合考核中的比重，把乡镇环境治理成效的高低纳入经济社会发展评价的范围中，以此作为对基层领导干部考核和任用的核心指标之一。［9］只有将环境治理工作提升到一个绝对高度并通过一系列考评制度保障工作的开展，才真正能实现在新常态下的美好生态环境。

(四)健全双向监督机制，保障治理措施开展

乡镇环境治理工作是一个漫长的过程，它的成效并不是一朝一夕就可以获得的。鉴于治理周期较长，为防止环保工作的半途而废，常常需要有强有力的监管机制来进行督查。要实现对乡镇环保进程的有效监督，需要充分发挥政府和村民的双向监督作用。一方面，政府通过召开环保决策的听证会或讨论会等方式来听取有关专家和公众的意见建议，制定符合各乡镇实际情况的环境治理模式，并将科学的治理工作方式落实到每个乡村，监督每个村民践行［10］。与此同时，建立适当的奖惩机制，对环保工作开展较好的村民进行奖励，对已制定的环保措施不落实的村民进行适度惩罚，以起到监督和提醒作用。另一方面，乡镇居民可以反过来监督政府对环境治理工作的重视程度。当发现乡镇政府对环境保护工作开展不够深刻，该地区整体环境提升较慢或出现恶化，可以通过合适的途径向上级政府或公众媒体反映，通过第三方来督促政府环保工作的落实。因此，一个双向的监督机制对于各种治理措施的推广有着举足轻重的作用。

作者：刘凯强 单位：安徽大学