统筹城乡环境治理的地方立法分析

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摘要：统筹城乡环境治理是我国城乡一体化的重要组成部分，只有合理规划城乡布局，统筹治理城乡环境治理立法，改变城乡二元结构，才能实现城乡全面、协调、可持续发展。我国地方环境治理存在部门保护主义和地方保护主义突出、立法能力不足、立法程序与宪法监督缺失等问题。因此，在统筹城乡环境治理立法过程中，必须协调行业利益与地方利益的关系，厘清中央与地方立法的权限，构建统筹城乡环境立法的利益协调机制以及相应的地方立法宪法监督制度。

关键词：统筹城乡；环境立法；协调机制；宪法监督

一、问题的提出

根据涂尔干的社会分工理论，随着人类生产力的发展，社会经济越来越发达，劳动分工越来越精细，调整社会“分工的连带关系”的法律类型主要是“协作型法”，这种规则调整行业利益之间的关系。行业利益与地方利益的复杂关系恰是环境立法的重要内容。上个世纪八十年代政治学新兴的“治理”概念强调“扁平化治理”和公众的参与，弱化国家的“统治”角色，重视国家与地方的双向互动，这为地方立法提供了又一理论支持。统筹城乡环境综合治理，是指政府领导、部门协作、公众参与，对城镇和乡村的容貌秩序、环境卫生、设施建设、公共服务和绿化生态等进行规范和管理的活动。统筹城乡环境治理是筹划城市（部门利益）与乡村（地方利益），即协调部门利益与地方利益的过程。因此，城乡环境治理符合社会学“连带关系”发展趋势，同时，地方环境立法源自人民主权理论与地方自治原理，契合政治学的“治理”概念。城市化是社会分工不断发展的结果，代表着市场经济的发展，是一种社会连带关系，是契约经济发展的结果，如果说城市利益关系主要体现了“分工的连带关系”，偏重于行业性、部门性与开放性，是横向的扁平化的利益关系，那么，乡村利益关系则体现了“同求的连带关系”，偏重于地域性与封闭性，是纵向的垂直的利益关系。而统筹城乡环境治理的过程，就是统筹协调城市与乡村、部门利益与地方利益的过程。如何在环境立法中将横向与纵向（城市与乡村）紧密联系起来，并实现二者的和谐相处，是目前我国亟待解决的问题。其中，城市利益与乡村利益、行业利益与地方利益、行业利益与行业利益间的矛盾尤为突出，在环境立法中解决这些突出问题成为立法的重点和难点。笔者以山东省临邑县的城乡环境治理为例，分析目前我国统筹城乡环境治理中出现的各种问题，并进一步分析出现的深层原因，即从法律的角度找出其出现的立法方面的不足之处，并运用涂尔干的社会分工理论和善治理论进行阐述，提出统筹城乡环境立法的立法构想。地方环境立法具有因地制宜、自主性、地方性、区域性等特点，地方环境立法可以增强规则在本区域内的确定性。这一法治价值源于其政治治理功能，即地方立法能够提高规则供给的回应性、效率、质量与民主参与程度。地方立法因地制宜，公众参与直接便利，地区内部差异较小，制度需求的一致性高于全国，不必过多考虑非正式制度与正式制度之间的兼容性；地方立法所需信息及时而充分，立法风险较低，利于制度创新；地方立法能够更好地自我控制、调适。当然，地方立法的这些法治价值与善治功能主要是针对调整“同求的连带关系”而非“分工的连带关系”而言。环境治理立法过程中的城乡关系，既包括“同求的连带关系”，也包括“分工的连带关系”，前者体现为地方利益的立法诉求，后者体现为行业利益的立法表达。因此，统筹城乡环境治理，必须运用立法的方式协调各方的利益，建立合理的利益协调机制，充分发挥地方环境立法的善治功能，使城市与乡村、行业与行业、部门与地方等和谐相处，得到统筹，使地方环境得到更好地改善，实现人与自然的和谐相处。

二、城乡环境治理的差异性检讨：基于地方立法的视角

（一）城乡环境治理的现状

目前，已基本实现城乡环卫一体化全覆盖，形成了以“村收集、镇运输、县处理”地运行模式，逐步构建起了城乡环卫一体化的总框架。使城乡环境得到很大改善，尤其是农村居民，也享受到了城市环境保洁的待遇。综合看来，在城乡环境治理方面还是取得了很好的成绩，建立了网络化环境监管体系，使城乡环境处于整个网络化的监管之下，大大改善了农村“脏、乱、差”的状况，使得农民的生活环境得到改善，为农村居民提供了更好的生活环境，也实现了社会主义新农村建设村容整洁的目标。由于我国长期受城乡二元结构的影响，我国的城乡环境治理偏重于城市的保护和治理。由于农村主要以种植业为主，因此，现代农业生产化肥、农药和农业地膜的使用造成的污染以及农作物秸秆的焚烧造成的大气污染问题严重，加之生活垃圾日益增加，污水任意排放造成的水源污染，还有乡镇企业排放的废气、废水、固体污染物等的污染。目前，全国的农村都面临着城市污染向农村的转移。农村成为城市的垃圾场，田间地头，城市生活垃圾和工业垃圾堆积成山，时间久了，垃圾不处理，产生的垃圾液渗到地下水源，使当地的饮用水遭到污染。农村不仅要消化自己产生的垃圾还要承受来自城市垃圾的压力，严重超出了自身的净化能力。根据邻避效应①，人们是不会允许在自己的周围建一些危害身心健康的设施的。但是出现农村的环境遭到污染和破坏的现象，并不是农民不懂邻避效应，主要是当地的行业利益与地方利益之间的矛盾。比如一个钢铁厂要入驻农村，当地农民肯定会以“邻避”方式加以抵制，因为会破坏当地的环境，但是，钢铁厂会想方设法给予当地百姓以所谓的“福利”，即解决当地的就业问题、占用耕地给予补偿等手段，而代表当地利益的村委会或乡镇政府就会考虑到当地的经济发展答应其在当地建厂，并不是违背规律的结果而是行业利益与地方利益两者相互妥协的结果。

（二）城乡环境差异性检讨：

基于地方立法视角我国地方环境立法存在以下几个问题：首先，地方环境立法缺乏地方特色，没有根据当地的实际情况因地制宜，立法没有针对性，各地纷纷立法却没有新意，或者重复或者抄袭上位法，盲目立法。其次，地方环境立法缺乏具体性，这就使得地方环境立法的可操作性差。再次，地方环境立法冲突广泛，主要是地方性法规与法律相冲突、地方性规章与地方性法规相冲突、地方性法规与部门规章相冲突等问题。最后，地方环境立法中的立法项目分布不均且立法领域尚有空白。立法项目分布不均主要表现为重城镇轻农村、重实体轻程序、重法规规章轻环境标准。并且，在土壤污染防治、农药的污染防治、环境侵权民事责任、农村环境基础设施建设和环保执法手段等方面地方环境立法也都存在一定的欠缺和空白。分析以上问题产生的原因，主要表现在：

1．地方环境立法能力不足

第一，地方环境立法质量差。地方环境立法中，单纯追求数量，为了完成任务而立法，例如，《湖北省环境保护条例》《河北省环境保护条例》等均照搬1989年《环境保护法》的体制设置，条文数量相差不超过5条，一些条文完全复制上位法，还有一些只是做少量的文字性修改，而对本该加以具体化的制度规则鲜有涉及［1］。第二，制度落后。由于地方都有“环境为经济服务”的传统观念，因此，地方制定的规章和条例缺乏对生态系统的整体管理，只是针对环境污染的治理忽略了对生态环境的保护、改善和恢复。第三，我国地方环境立法“千篇一律”。地方立法依赖民主协商协调机制。地方人大及其常委会的立法能力建设是地方立法正当性与合法性的基础，然而，现在大部分地区虽然享有了地方环境立法的权利，但是由于大部分地方都没有专业的法律或技术人员，也没有专门的立法机构，只是临时组建的机构来响应《立法法》的放权。有的地方立法能力不足，进行第三方立法，搞“委托立法”或“立法外包”，还有的甚至“法盲立法”。

2．地方环境立法部门利益和地方保护主义突出

地域利益关系而非行业利益关系是地方环境立法的重点对象。目前，由于相应的立法监督机制没有建立起来，地方环境立法的部门利益和地方保护主义就显得尤为突出。有的立法偏向既得利益集团，干预市场，造成不公平竞争。还有的搞地方保护主义，限制外地企业进入本市承揽业务，在监管中不一视同仁，对外地企业搞歧视性政策。再次，地方环境立法权掌握在地方权力机关和地方政府手中，各部门起草立法时，会不自觉地向自己的部门倾斜，从而引起各部门间的矛盾和利益冲突。因此，地方立法程序必须着力整合地方共同体各组成部分的次级区域的利益关系。

3．立法主体技术欠缺且观念滞后

立法工作是一项神圣而又专业的工作，本应该由专业的立法工作者进行，然而，目前特别是地方立法，立法主体只是一般的公务员，立法的专业知识和技术都不高，并且，立法技术有很大的缺陷，有的甚至将立法工作委托给相关行业或政府部门，不能制定“良法”。再者，地方立法主体的立法观念滞后，总是恪守传统的思想和习惯，倾向于保护地方利益，不能真正体现立法的价值，立法未体现人权保障价值、公平正义价值等。

4．地方环境立法的宪法界限模糊

《立法法》明确规定地方可以进行环境保护方面的立法，放权给地方，一放全国就由原来的49个较大的市享有的地方立法权扩大至所有284个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。地方立法权的扩张，将宪法监督提上更紧迫的日程。地方环境立法制定出来后，“一放就乱”“是否具有合宪性，是否具有地方特色立足实际，是否发挥了地方的自主权、地方环境立法是否适度”“是否与宪法相抵触”“是否与上位法相冲突”等问题如何解决。这就要实施对宪法的监督，即地方环境立法的合宪性审查问题。另一方面，《立法法》只是明确规定了地方在环境保护方面可以进行立法，却没有明确规定环境保护的范围，地方环境立法更是不明确。因此，由全国人大常委会明确《立法法》地方立法事项的范围，对“环境保护”作出清晰界定，既是其职责所在，也是形势所需［2］。以法律解释的形式明确地方环境的立法范围，要兼顾立法权的均衡分配，避免与其他领域交叉重叠。这虽然不是地方的立法权限，但对地方环境立法起到至关重要的作用，是《立法法》亟待解决的问题。

三、统筹城乡环境治理的地方立法路径

统筹城乡环境治理，加快新农村建设，要构建和完善地方环境法规体系，并制定配套的地方性法规和政府规章，通过立法保障农民的环境权益，应做到以下几个方面：

（一）更新立法观念

想要制定“良法”首先要改变传统的立法观念，树立新的立法观念。遵守法的价值追求，保障人们的环境权，维护环境秩序、提高办事效率、确保环境公平。立法时不受部门利益和地方利益的诱惑，不搞地方保护主义，不为完成立法任务而立法，将地方环境立法的负效应降到最低。只有端正地方立法的目的，更新地方立法的观念，才能制定出“良法”，地方才能实现“善治”。地方环境立法要根据地方实际情况，因地制宜，提高立法的自主性、科学性和创新性，保持地方特色，避免立法的随意性和盲目性，制定高质量的立法，为地方和国家的法制建设作出贡献。

（二）提高立法技术和立法质量

法者，社会之公器也。立法者，为社会立规矩、画绳墨也，故务求公正［2］71。立法是如此神圣崇高的工作，以至于只有近乎圣贤的人才能担此重任。立法者要有公正善良的心灵和情怀，要用较高的理性，要有经验，地方环境立法要招贤纳士，吸收专业高素质的法律人才。此外，地方环境立法还要提高立法的技术和质量。通过利用立法的一些技术手段如科学预测、合理论证、结构缔造、语言表达等的运用提高立法的质量。着力解决地方立法机构人员、经费和机构设置问题。充分保证地方环境立法的能力。须改革其组成与工作方式，提高人大代表和委员的法律素质；同时，地方党政机关、政协、社会团体等共同参与立法，使立法成为彼此协商、协调平台；探索建立立法联系点制度、征求人大代表意见制度、立法项目征集与专家论证制度等，整合地方智识资源，完善利益表达机制；规范“委托立法”，控制“立法外包”，杜绝“法盲立法”，以保证地方立法的民主性、科学性。

（三）明确立法依据

执行性、创新性和自主性是地方立法的主要特点，地方环境立法也应当符合这些要求。地方环境立法应立足实际，既保持地方特色，又能与上位法保持一致，同时具有可操作性。创新性就是地方环境立法要敢于创新，先行先试，走在国家立法的前面。自主性要求地方环境立法根据《宪法》《组织法》和《立法法》所规定的事务，并遵循不与《宪法》和上位法相抵触的原则，针对地方环境保护方面的事务进行立法协调。

（四）均衡立法项目填补立法空白

地方环境立法要解决“重城镇轻农村、重实体轻程序、重法规规章轻环境标准”这三个问题。首先要立足全局，在立法中贯彻可持续发展的思想。立法要坚持公平、持续、协调、生态安全的原则。把农业、农村、农民看作一个有机的整体，尽快制定农村环境保护及污染治理的综合性地方法规，或者制定专项农村环境污染防治法规，对农村环境保护的相关问题作出明确规定［3］，在立法中做到城乡均衡发展。另外，通过立法填补土壤污染防治、农药的污染防治、环境侵权民事责任、农村环境基础设施建设和环保执法手段等方面的欠缺和空白，以保证有法可依。其次，要做到实体和程序并重，立法、行政、司法各方面都要兼顾，合理分配环境执法权，不能只顾及政府部门的权利忽视公民的监督检举权。再次，要在立法中详细规定环境污染的处罚标准，加大污染环境的处罚标准。

（五）完善立法监督

地方立法权的扩张，尤其是十八届四中全会后，《立法法》明确将环境的立法权下放到地方，并且全国拥有环境立法权的主体数量迅速增加，这就将宪法监督提上更紧迫的日程。需要加强对地方环境立法的正当性与合法性的宪法监督，需要按照“有法必备、有备必审、有错必纠”的要求，完善地方环境立法的监督制度和备案审查制度。宪法监督制度是合法（合宪）性形式审查与实质审查的统一体。形式审查主要是程序审查，实质审查即实体审查。合法（合宪）性审查制度设计要防止地方立法超越立法范围，更须注重对公民权利的宪法保障。宪法规制地方立法的根本目的是实现国家、地方与个人的利益平衡。建立备案审查制度，和违宪、违法的专门审查制度，同时加强社会公众的监督作用。

注释：

①居民因担心建设项目（如垃圾场、核电厂等邻避设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。

参考文献：

［1］秦鹏，唐道鸿．环境协商治理的理论逻辑与制度反思：以《环境保护公众参与办法》为例［J］．深圳大学学报（人文社会科学版），2016（1）：107－112．

［2］李昌凤．《立法法》修改后地方环境立法面临的机遇与挑战［J］．学习论坛，2016（2）：67－71．

［3］杨莉英．河北省地方环境立法的现状、问题与对策［J］．河北科技大学学报（社会科学版），2010，10（4）：58－63．

作者：邵荷花 汪栋 单位：山东农业大学文法学院