互联网广告新业态监管难点浅析
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摘要：网络直播带货等新业态的兴起带动了互联网广告的快速发展，但也引发了虚假宣传、不正当竞争、侵犯知识产权等严重扰乱市场秩序的现象，给监管带来了新挑战，市场监管部门面临违法广告甄别难、发布主体确定难和证据固定难等监管难点。面对上述问题，有必要从完善相关法律法规、健全相关标准体系建设、加强技术监管系统建设等方面着手，研究提出破解互联网广告监管难题的对策建议。
互联网广告，是指通过网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或其他形式，直接或间接地推销商品或服务的商业广告。①数据显示，2016-2020年，我国网络广告市场规模不断扩大，从2016年的2885亿元增长到2020年的7666亿元。近两年虽因新冠肺炎疫情影响，市场规模增速放缓，但是仍呈现持续增长的趋势。同时，互联网广告传播链条正在重塑，新业态发展平台例如抖音短视频、快手、小红书、微博等成为互联网广告的主要聚集区。广告发布载体也从传统的纸媒变成了庞大的互联网，具有受众更多、距离更近、广告阅读量更大、成交可能性更大的特点。随着互联网广告进入蓬勃发展时期，网络直播带货、电商平台、移动APP、短视频、自媒体账号等新业态互联网广告呈现井喷式增长的态势。“广告宣传也要讲导向”，市场监管部门通过明确广告工作监管重点、开展专项整治行动、不定期公布违法广告典型案件等全面加强对互联网广告的监管，以“组合拳”方式维护互联网广告市场的秩序。
一、互联网广告新业态监管现状及难点
（一）互联网广告监管现状
由于新业态的推动，互联网广告传播的形式不再仅仅是网页中的静态文字、图画，还以网络直播、微信、微博及各种短视频为载体进行动态传播。对于监管部门而言，监管的覆盖面更广、数量更多且难度更大。近些年，市场监管部门虽然出重拳予以打击，每年查处的违法互联网广告案件占广告案件总量的50%以上，但是互联网违法广告依然屡禁不止，给监管工作带来极大挑战。
（二）互联网广告新业态监管难点
1.违法广告甄别难。当前互联网广告已经不再局限于直接的展现方式，其随着营销方式的不同呈现多样性的特点，如穿插在网络直播中、电影或者电视剧中、网络小视频抑或是文章中，这些较为隐蔽、间接的互联网广告传播方式在技术监测手段尚未成熟的当下，依靠人工识别需耗费大量的成本。因此，以何种手段甄别违法广告，以何标准鉴别违法广告，成为监管执法面临的首要难题。2.违法广告发布主体确定难。在互联网时代，每个人、每个单位都能够通过网络发布广告，并成为广告主、广告经营者或成为广告传播平台中的任意角色或全部角色，甚至在各个角色之间不断进行身份转换，其身份的模糊性已经无法根据《互联网广告管理暂行办法》进行明确界定，由此对于违法主体的认定也存在困难，从而导致执法部门在发现违法线索后不能确定违法主体，后续执法程序也无法继续进行。3.违法广告证据固定难。互联网广告发布的随意性对应其篡改删除的随意性。当互联网广告涉嫌违法时，违法者能够随时对其发布的广告信息进行任意修改或者直接删除，致使监管部门对其进行调查时无法获取有效证据②q。同时，互联网广告运营商能通过信息技术对广告内容进行加密处理，禁止下载或采取加密手段对广告信息进行保护，而单纯依靠截屏又缺乏证据效力。因此，无论是发现者对违法广告进行举报投诉，还是执法者在执法过程中发现违法广告，证据难以固定是对违法互联网广告进行查处的一大难题。
二、我国互联网广告新业态监管存在的问题
（一）协同监管生态尚未形成
1.协同监管“大生态”尚未统一。面对形形色色的互联网广告，在“互联网+”经济的发展趋势下，只靠政府部门进行互联网广告监管，其效果难免差强人意，需要互联网广告自律组织与社会各界的合力对其进行监管。就当前的协同监管现状看，政府监管部门在互联网广告监管中发挥了主要作用，行业自律组织如中国广告协会及地方广告协会主要发挥了互联网广告发布前的引导作用，如广告发布前合法性咨询及日常的宣传倡导。对于社会监督而言，当前常见的为消费者协会监督及社会舆论监督，但是此种监督方式在一定程度上仅覆盖与人们生活息息相关、涉及自身利益的互联网广告，监管范围具有局限性。2.协同监管“小生态”存在壁垒。当前对互联网广告监管的政府部门主要是市场监管部门，但在运行过程中，各内设机构之间的信息共享、部门联动、协同执法等还存在不畅通的问题。此外，根据《广告法》和《互联网广告管理暂行办法》的相关规定，各级市场监管部门按照属地管辖和源头治理的原则，主要承担辖区内互联网广告监测、治理工作。其他相关部门，比如公安、网信、工信、卫生等部门都应按照各自职责分工对互联网广告的审查、发布进行协同监管，但实际上这些部门之间并未建立有效的沟通与联系。目前，一个互联网广告的发布与传播所涉及的范围已经不再局限于某一个领域、某一个区域，领域交叉、地域广泛是当下互联网广告的一大特点，而监管仍固守“各扫门前雪”的执法理念，导致协同监管效果不甚理想。
（二）互联网广告领域法律法规和规章缺失
随着各种互联网广告形式的不断出现，对于互联网广告监管，《广告法》已难以适应互联网广告监管的需要，2016年原国家工商行政管理总局颁布了《互联网广告管理暂行办法》。近两年，面对新业态的迅速发展，《化妆品监督管理条例》《药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品广告审查管理暂行办法》《网络交易监督管理办法》《网络直播营销管理办法》等针对重点监管领域的相关法规文件应运而生，但同时也凸显出其不全面、不成体系且具有滞后性的弊端。面对互联网广告庞大的监管领域，相应的法律法规与规章不够完备，且大多以通知、办法、规定等形式出台，法律规范位阶较低，导致监管部门能够作出的处罚力度较小，难以对互联网广告违法行为产生震慑。
（三）互联网广告监管技术力量薄弱
目前国家已上线全国互联网监测平台，一些省、地市市场监管部门也研究开发互联网广告监测系统。尽管如此，互联网广告量级大、互联网广告精准投送背景下的分散性、违法广告识别标准难以确定、广告图片不易识别等技术性难题成为制约监管力量发挥作用的瓶颈，技术监管对于互联网广告监管还不能实现全覆盖，且当前各地对互联网广告的监管方式仍以人工搜索巡查为主，监管效率低，技术监管的智慧程度难以匹敌互联网广告的“狡猾”，难以在互联网广告海洋中精准甄别出真正的违法广告。
三、国外互联网广告监管经验
（一）美国互联网广告监管情况
美国建立了包括政府管理、行业自我规制、跨行业非政府组织机构管理在内的成熟的互联网广告监管体系。美国对于互联网广告监管的法律法规体系较为完善，美国联邦贸易委员会针对互联网广告监管制定了行为手册，对广告主、广告承办者和发布者的行为及责任进行了规定，2000年至今，已修订多次。同时，在互联网广告涉及消费者隐私权保护方面，美国除制定了《互联网广告网民保护法》以及《电子信息保护法》外，还依靠行业组织进行规制，如美国TRUSTe组织（一个帮助美国政府对网站隐私保护政策进行审核的非营利性实体组织）推出“网络隐私认证计划”，各大网站遵循其基础准则便可得到认证标志，保障公民隐私安全③。另外，美国在互联网广告方面重视网络平台的自我规制，各大搜索引擎通过制定严格的关于广告发布的相关禁止或限制规定，规范广告发布者行为，从源头上减轻了政府监管负担。
（二）欧盟互联网广告监管情况
欧盟对互联网广告的监管，重点关注药品、视频、机动车、影音媒体、酒精广告等，从保护消费者权益的角度出发，欧盟成员国各国制定了相应的法律，同时欧盟也制定了欧盟法，不仅实体性、程序性法律规范完备，而且还有各种规范互联网广告的决议及行为准则，利用强制手段与非强制手段引导互联网广告业健康发展。除了法律法规、规范性文件外，在对互联网广告的具体监管上，英国对各类广告的监管有明确分工，不同部门主管不同的广告领域。这样既避免各监管部门之间的互相推诿，也提高了监管效率；法国则成立多个部门，负责网络调查和安全，同时借助新技术手段综合管理互联网广告。
四、互联网广告新业态监管对策建议
（一）完善相关法律法规
法律法规虽然具有先天的滞后性，但是面对当前在互联网广告新业态中出现的新问题，其是维护互联网广告秩序的最后一道防线。因而必须与时俱进，对出现的问题进行法律上的明确。一方面，当前与互联网广告监管最密切、最直接的《互联网广告管理暂行办法》仅为部门规章，法律位阶较低，与其实际发挥的作用与功能不相匹配。建议在合适的条件下，提升该办法的法律位阶，同时加快广告法实施细则的修订，细化广告法的条款，以便相关条款在执法过程中更具有操作性。另一方面，结合新业态下互联网广告新的发展趋势及监管难题，深入研判欧美国家设计互联网广告的相关法律，在系统分析其经验的基础上，结合我国《网络安全法》《广告法》《电子商务法》《食品安全法》等法律的实践经验，加强对重点领域的互联网广告监管立法，同时细化已有的法律法规，形成以《广告法》和《互联网广告管理办法》为主，相关法律尤其是重点领域法律法规为辅的法律规制体系。
（二）完善政府行政规章
法律的生命力在于实施，可行性与可操作性对于监管执法部门而言又尤为重要。针对互联网广告中难以锁定违法主体、难以固定证据等问题，应制定配套实施的执法办法或执法指南，使得监管执法于法有据，为打击违法互联网广告提供法律保障。同时，应结合网信、工信、公安、知识产权和药品监管等部门职责，研究制定《互联网广告行政执法协作办法》，以便部门协同时更具有规范性，提升行政执法协同效能。
（三）完善标准体系建设
我国首部《中国移动互联网广告标准》已由中国互联网广告协会制定发布，包含《互联网数字广告基础标准》《移动互联网广告监测标准》《移动系统对接标准》三部分。但是构建完备的互联网广告标准体系，不仅要关注上述标准内容，还应针对全国互联网广告监测中心等监测平台发现的问题，研究制定《互联网广告监测平台数据接口规范》等系列国家标准或行业标准。对于互联网发展较为发达的地区，可以根据互联网广告发展的趋势，制定前瞻性的地方标准及区域标准。同时，引导各行业协会与广告业协会、联盟根据行业特点制定互联网广告团体标准，如《投资理财广告发布指南》《药品广告发布指南》等。作为互联网广告经营者和广告发布者的各大搜索引擎或社交平台企业，可以联合制定相关广告发布、审查的企业标准，确保广告经营者与发布者审查义务的履行。
（四）加强监管生态建设
监管生态的建设是形成互联网广告良好监管氛围的前提。对于监管大生态的建设而言，政府部门、自律组织、社会监督都应在互联网广告监管中积极作为，履行好各自的职责。政府部门应坚守好执法岗位，加强对违法广告的惩处力度；自律组织履行好对成员单位互联网广告发布的指导义务，引导行业自律；其他社会组织、媒体、公民等社会力量则应在政府“看不见”或者“手难以触及之处”，为监管部门提供违法线索，做好监督工作。对于破除监管小生态的壁垒而言，应构建以市场监管部门为主，宣传、网信、公安、工信、卫生等相关部门为辅的互联网广告政府监管体系。国家层面要完善顶层设计，建立多部门协同监管的工作机制，尤其是形成对网络直播带货、电商平台、移动APP、短视频、自媒体账号等互联网媒介上发布违法广告行为的监管合力。同时，各级市场监管部门尤其是省、市级市场监管部门应加强与其内部相对独立的知识产权、药品监管部门的沟通协调，建立更加完善的协同监管工作机制，充分释放大市场监管的体制优势。
（五）加强监管技术建设
应当加强互联网广告监测中心的建设，深入分析监测系统在运行中存在的问题，结合新业态互联网广告监管的需求，研究应用区块链、云计算、爬虫和智能语义分析等技术手段，构建互联网广告智能监测的新模式，解决互联网广告违法主体锁定、证据固定等问题，为互联网广告执法监管提供技术支撑。各种社交平台、互联网广告经营平台也应当承担起审查广告是否合法的义务，运用自身技术优势针对关键词语、字节进行严格监控，辅助人工对广告合规性进行甄别与判断，以防违法广告的任意发布。
（六）加强重点领域监管
医疗、药品、保健食品、投资理财等领域与人民的生命健康和财产安全息息相关，同时也是虚假宣传、商标侵权、专利侵权等违法行为的集散地。《互联网广告管理暂行办法》第六条规定：“医疗、药品、特殊医学用途配方食品、医疗器械、农药、兽药、保健食品广告等法律、行政法规规定必须经广告审查机关进行审查的特殊商品或者服务的广告，未经审查，不得发布”。可以看出，对于上述广告领域，实行广告发布事前审查制。但是，随着社会的不断发展，各种互联网广告的不断出现，如网上出现的一些小额贷款广告，消费者稍不注意就容易掉入陷阱而深受其害。因此，一方面，事前审查的广告领域应适当扩充；另一方面，对于互联网平台的广告主、广告经营者、广告发布者应进行实名制登记，以便监管部门对违法互联网广告进行查处。
作者:程秀才 李晓雨 傅启国 单位:南京市知识产权保护中心
