循环经济发展财政政策研究

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摘要：循环经济作为新生态环境下走可持续发展道路的主要途径之一，已成为各地发展绿色经济、提升产业结构、构建和谐社会的重要方式。福建省三明市在发展循环经济的过程中，政府可以充分发挥财政政策的宏观调控作用，结合具体市场经济发展的实践，对高污染、高能耗的产业进行增加税收、减少投资、提高市场准入条件等方式进行限制，引导此类产业进行产业升级、节能减排，保护环境。文章深入分析了三明市促进循环经济发展的财政政策现状，总结了三明市发展循环经济的税收政策不健全、财政补贴不完善、排污费征收落实不全面、政府绿色采购制度不健全的现实问题，有针对性的提出了完善税收体系、完善财政补贴政策、完善排污收费的政策、完善政府绿色采购制度的优化策略，进一步拓宽三明市循环经济发展的深度。

关键词：新生态；循环经济；财政政策；优化策略

一循环经济与财政政策的内涵

（一）循环经济的概念

循环经济是新时期借鉴生态循环理论来指导市场发展的经济活动模式。循环经济追求的是人与自然和谐并存的发展，主要发展路径就是资源到产品到再生资源和产品的回路，力争将物质资源进行最大化利用的同时，并对自然环境的负面影响降至最低。循环经济发展的原则是“减量化、再利用、再循环”（3R原则），即从源头减少污染物的排放，从使用过程中增加利用效率，减少一次性产品使用，从产品使用完成后的再利用出发，提高资源使用效率。[1]

（二）财政政策的概念

财政政策是国家制定的指导财政分配活动和处理各种财政分配关系的基本准则。在我国随着社会主义市场经济的不断完善，财政政策是国家进行宏观调控的重要手段。[2]在发展循环经济的过程中，政府可以充分发挥财政政策的宏观调控作用，结合具体市场经济发展的实践，对高污染、高能耗的产业进行增加税收、减少投资、提高市场准入条件等方式进行限制，引导此类产业进行产业升级、节能减排，保护环境；对有利于循环经济发展的产业或是技术革新，进行税收优惠、财政补贴、政府投资、政府采购等方式，支持企业进行产业升级和技术改造，鼓励新型产业的投资和建设。

（三）财政政策与循环经济的内在联系

财政政策与循环经济相互影响，相互联系。一方面，循环经济的发展需要政府财政政策合理的宏观引导。另一方面，循环经济发展中产业结构的调整和升级，经济发展模式的转变也反过来会推动国家财税制度和政策的变革与完善。

1.循环经济发展需要财政政策的引导

社会市场经济条件下，循环经济的目的在于解决经济发展与环境污染之间的矛盾，转变以前先污染后治理的经济发展模式，走可持续发展道路。政府可以财政政策对市场经济的发展进行宏观调控，鼓励支持引导循环经济类型产业的发展，限制或减少非循环经济产业的发展。另外，由于循环经济的发展模式大都属于高成本、高投入、收益期较长的产业，对于追求利益最大化的企业来讲，发展循环经济存在诸多困难，需要依靠政府的宏观调控，尤其是财政政策的支持，鼓励支持和引导企业发展循环经济。

2.循环经济发展有助于促进财政政策的完善

一方面，为了促进循环经济的发展，财政政策针对循环经济的发展内容进行相应调整的同时，也增加了财政政策的调节领域，丰富了财政政策的内容和原则。另一方面，循环经济相关产业和技术革新的不断落实，促进了经济产业结构的转型。这不仅有助于实现经济的可持续发展，而且还促进了税收的可持续发展。此外，产业结构的升级和技术的革新，也在一定程度上影响着财政收入及支出的结构，对政府税收的增长也产生积极作用。

二福建省三明市促进循环经济发展的财政政策分析

（一）三明市发展循环经济是现实的需要

1.生态环境的压力要求发展循环经济

一方面，三明市有着丰富的自然资源和优越的地理位置，一直以来都是福建省老工业基地，随着经济的发展，环境污染越来越严重，大量的工业废弃物不仅对自然环境产生破环，也影响了资源的有效利用，不利于经济的可持续发展。另一方面，从产业结构来说，纺织、汽车及机械、林场、采矿、冶金、建材、生物医药、化工是三明市八大支柱产业，其中化工、建材、冶金、采矿对环境的污染较大；从产业布局来看，三明市重化工业布局较为集中，工业固体废弃物的污染问题日益加剧，需要发展循环经济对重化工业进行技术升级和产业改造，以保护环境、促进经济的可持续发展。[3]

2.经济发展的压力需要发展循环经济

一方面，随着资源型产业竞争力下降，三明市经济发展逐步走入瓶颈。新时期，依托优势资源，发展循环经济，进行产业转型，成为三明市实现经济发展的主要途径。三明市有着丰富的林业资源和完备的产业体系，为发展循环经济提供了资源基础。另一方面，为实现产业的转型，三明市需借助优越的地理位置，努力发展海峡两岸先进制造业基地，着重发展技术先进、低能耗、高附加值、安全无污染的现代化产业集群。

（二）三明市循环经济发展现状

1.成立循环经济办公室

在中央和省政府的指导下，为更好地实现产业转型发展循环经济，2018年三明市政府成立循环经济办公室，主要管理循环经济发展的相关工作，如协助节能行政主管部门对供、用单位贯彻执行节能法律、法规、规章和节能标准情况进行监督、检查；对企业的能源利用、设备能耗以及产品能耗的检测和检查，为企业清洁生产提供技术咨询、审核培训等。

2.三明市循环经济发展成效显著

一是经济实力增强。“十二五”期间三明市生产总值年均增长11%，2015年战略性新兴产业实现增加值108.42亿元，实现增长10.6%。一般公共预算总收入130.67亿元，年均增长9.7%；地方一般公共预算总收入93.68亿元，年均增长13.5%。为推进节能与循环经济建设打下了坚实的经济基础。二是节能降耗成效显著。“十二五”期间，三明市单位GDP能耗下降累计降幅达到28.4%，2015年单位GDP能耗下降至0.802吨标煤/万元，同年全市有一定规模的工业增加值达到866.5亿元，增长了8.4%，而综合能耗为802.3万吨标煤，同比下降11.3%，增加值增幅高出能耗19.7个百分点，实现了产值增长与节能降耗双赢的发展目标。三是新兴企业发展壮大。随着循环经济的发展，三明市各类综合利用类企业不断增加，其中有36家企业被确定为省级资源综合利用企业，25家企业、3个园区被列为福建省“十二五”首批开展循环经济示范点，建成三钢、新创化建两家全国首批资源综合利用“双百工程”骨干企业，实现钢渣、工业废渣和金属尾矿渣的资源综合利用。[4]

（三）三明市促进循环经济发展的财政政策

1.专项资金支持

为了实现循环经济的有效发展，三明市立足实际，结合省政府发展循环经济、建设节约型社会的要求，认真组织实施节能减排科技项目，争取各专项资金用于产业升级改造，采取有限资金重点扶持的办法，每年在安排科技计划项目时，对节能循环经济的科技项目有较大的倾斜，并在省政府开展节能（循环经济）专项资金管理改革试点工作的基础上，结合三明实际，每年制定《三明市节能循环经济财政奖励项目申报指南》，支持和引导企业进行升级改造，促进节能减排，提高资源利用率，保护环境。同时，积极推荐科技含量高、经济效益好的科技项目申报国家、省、市科技项目。2017年，35个科技项目被列入省级及其以上科技计划项目盘子，获得资金支持超过3000万元，其中获省级节能与循环经济财政奖励项目10项，将获超300万元的资金奖励。

2.税收优惠政策

“十二五”期间，三明市为了促进循环经济的发展，促进产业升级，对于新兴产业给予了相关的税收优惠政策，响应国家和省政府对产业升级改造，发展循环经济的优惠政策，落实《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》《资源综合利用所得税优惠目录》《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》等税收优惠政策，鼓励企业落实循环经济发展的相关政策。为了支持高能耗产业的技术改造，三明市在企业引进先进生产设备、重要技术设备进口关键原材料和零部件等方面，提供免进口关税及进口环节增值税等相关优惠政策。

3.排污收费政策

《排污费征收管理使用条例》是国家保护环境发展循环经济的政策之一，为了鼓励企业节能减排，福建省财政厅对排污费实行差别化收费的政策。2014年7月，福建省政府颁发了《福建省排污许可证管理办法》，9月1日正式实施，其中明确规定，在三明市行政区域内，只要经济活动直接或是间接存在排放污染物的企业或个人，必须提前向市环保部门备案并申请排污许可证，未经允许的单位或个人将会依据相关规定给予处罚。另外，三明市经信委加大对排污费的使用管理，将排污费纳入财政预算，实行环境保护专项资金管理，明确排污费只能用于污染源防范与区域性污染防治，以及污染防治新技术、新工艺开发、示范和应用项目的拨款补助或贷款贴息。

4.财政投资

为了引导和鼓励新兴产业落户三明市，在市政府的领导下，一方面，设立新兴产业投资基金，助推产业发展。如2017年三明市国投公司面向全国公开遴选有产业背景的子基金管理机构，并通过该管理机构引进社会投资人出资4亿元，共同设立规模不低于5亿元的三明市氟新材料产业投资子基金。该基金的设立，必将发挥财政资金引导和放大作用，进一步优化三明市的投资环境，促进三明循环经济结构调整和产业转型升级。另一方面，三明市政府加大财政投资，对现有的工业园区进行改造升级。如在“十二五”期间，政府与三明市金园开发有限公司共同投资3.5亿元打造升级了“生态型、环保型、高科技型”的生物医药工业集中的荆东工业园区，园区包括产业聚集区、生活居住区、仓储物流区、科技研发新区等四个功能区，进而在生产环节和生产源头上完善园区循环经济的产业结构和发展模式，改造升级园区循环经济的产业结构和发展模式，促进经济的可持续发展。

（四）三明市循环经济发展中财政政策存在的问题

1.发展循环经济的税收政策不健全

三明市对发展循环经济方面的税收主要是落实中央和省政府的相关政策，没有具体结合三明市自身的循环经济发展现状制定明确的税收政策。如资源税的征收范围不明确，纳税依据不尽合理；生态税或环境税一直没有明确的落实，与发展循环经济相关的增值税或企业所得税的政策优惠方面较少，优惠力度相对较小。

2.财政补贴政策不完善

目前，国家对循环经济发过程中节能减排的财政补贴，主要集中在水泥、墙体材料等行业，三明也不例外，为了促进产业结构的优化升级，发展循环经济，三明市需要根据自身经济发展的现状，结合国家和省政府的财政补贴政策，制定三明市发展循环经济的财政补贴政策，通过财政补贴，提高单位和个人的节能减排意识，鼓励和引导企业进行产业升级或技术革新，进而促进循环经济的发展。

3.排污费征收落实不全面

目前三明市差异化的排污费征收政策取得了显著的成效，但是在具体实施过程中也出现了诸多问题。一方面，排污费征收管理不规范，随意性强，收费标准不一致，征收对象不全面。主要以大中型企业为主，关于乡镇企业或是第三产业排污费的征收并没有很好的落实，出现少征漏征现象。另一方面，对于排污费的使用缺乏有效的监督，存在排污费收支使用不当的现象。如部分县市区排污费未纳入预算管理，未实行“收支两条线”，存在排污费坐收坐支、挤占挪用以及资金闲置等现象。

4.政府绿色采购制度不健全

三明市落实《环境标志产品政府采购意见》《环境标志产品政府采购清单》，将目录内的产品列入优先采购的范围，政府以身作则，起到了一定的成效。但是我国目前绿色采购制度不是很完善，制度原则性条款多，细则性条款少，缺乏具有可操作性的问题。如小规模的绿色产品在采购方面缺少明确的认证，不同的认证机构所获得的认证结果也不同，这就进一步增加了产品选购的困难，政府采购更多的是引导和宣传的作用，不具备强制规范性，只是在原有的政府绿色采购工作方面起到一定的指导作用，强制性不足。另外，三明市结合当地自身发展实际的绿色采购制度建设不足，政府在发展循环经济过程中的引导和宣传效果不佳，市民的健康绿色消费观念和环保意识还有待加强。

三促进三明市循环经济发展的财政优化政策

（一）完善税收体系

1.资源税

目前采矿、冶金、建材仍旧是三明市的支柱产业，为了提升发展循环经济，资源税的完善是必不可少的，应当扩大资源税的征收范围，将市内的不可再生资源（煤矿、铁矿、石灰岩等）和部分可再生资源（森林等）纳入征收范围当中，这样不仅可以增加税收收入，也可以提高政府对循环经济发展的财政支出，还可以引导企业提升资源的使用效率和技术水平。另外，可将税额与资源回采率、环境修复指标挂钩，回采率高的税率低，反之则高，以此促进企业珍惜和节约资源，保证资源得到充分合理的利用。

2.环境保护税

征收环境保护税是新时期发展循环经济的主要措施之一。目前国外发达国家均征收环境保护税，三明市可以结合有利于当地环境可持续发展税收优惠政策的具体情况，将水污染税、大气污染税、废弃物污染税等纳入环境保护税的体系之中，并将差别税率政策应用到这些排污领域，对达标排放与非达标排放实施差别征税，鼓励企业节能减排,进行技术革新,减少环境污染,以实现发展循环经济的目的。

3.其他税收

一是增值税。2018年国家税务总局下发了《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》，对征税对象（再生水、页岩油等）实行增值税免税或增值税先征后退的方式，鼓励企业或个人节能减排，提高资源的利用率。[6]三明市可以结合自身的发展情况，报省政府和国务院批准，在本市具体行业具体领域扩大增值税的优惠范围，通过减免部分或全部增值税，减少企业的运营成本,增加企业的利润,进而提高企业的生产积极性,提高资源的使用效率。二是企业所得税。为了发展循环经济，国家颁布了关于企业所得税方面的税收优惠政策，在《关于执行环境保护专用设备企业所得税优惠目录》《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》中，规定企业自2008年1月1日起购置并实际使用列入《目录》范围内的环境保护、节能节水和安全生产专用设备，可以按专用设备投资额的10%抵免当年企业所得税应纳税额；企业当年应纳税额不足抵免的，可以向以后年度结转，但结转期不得超过5个纳税年度。[7]三明市亦可结合自身情况，加大企业所得税的的优惠力度，减少企业生产技术和设备革新的成本，引导企业将盈利转入到技术和设备的升级当中，促进三明市循环经济的发展。

（二）完善财政补贴政策

一方面，要完善财政补贴体系。结合本市具体情况和国家政府的标准，合理界定财政补贴的对象、补贴的条件和补贴的力度，引导企业将资本流入生产工艺的升级和改造当中。另一方面，政府也可以将企业使用频率不高且成本投入较大的技术设备先购买再无偿或低价租赁给企业使用，促进新技术的推广和使用。[8]完善的财政补贴政策有助于三明市吸引资金用于循环经济的各个领域，三明市可在落实国家和省政府发展循环经济相关产业政策的基础上，针对本市循环经济的具体实践，在直接投资之外，通过资金补贴、低息或无息贷款、申请国债等方式，招商引资，引导企业或个人将资本投入到循环经济的建设中。通过税收优惠和财政补贴政策相结合的方式，可以有效利用市场经济宏观调控的杠杆，引导企业或个人将资源转到节能减排、提升资源的综合利用、保护环境等方面，促进经济的可持续发展。

（三）完善排污收费的政策

一方面，三明市要严格按照《排污费征收使用管理条例》的要求，合理界定排污收费的征收对象，结合经济发展的具体情况，可以将所有企业和个体工商户纳入排污收费的征收对象当中，杜绝未征、少征排污费。另一方面，要加强对排污收费落实的情况进行监督，要规范收缴入库工作，做到按规定就地及时足额收缴排污费，防止挤占、挪用和拖欠排污费问题的发生，保证排污收费落实到所有行业和所有地域。同时也要保证排污收费的透明度，加强排污费征管有关法律、法规的宣传，提高排污单位自觉缴纳排污费的意识，确保征收的排污收费应用到发展循环经济中。

（四）完善政府绿色采购制度

目前，我国政府绿色采购制度并不完善，为了发挥政府在发展循环经济的榜样作用，一方面，三明市政府在财政预算支出中应当增加政府绿色采购的比重，明确市政府及以下及其直属机关、事业单位，在常规采购中增加节能环保产品的采购规模和比重，将当前政府采购立法中规定的采购范围由单一的货物产品向服务、工程等领域不断扩展。另一方面，针对民众的环保节能意识淡薄这一状况，政府部门需不断加大环保节能的宣传力度，应根据本市的具体情况，结合国家和政府的规定制定本市的绿色采购标准、清单，并对绿色采购的信息进行公示和宣传，增强市民的绿色消费观念，促进循环经济的发展。

四结语

循环经济的又好又快发展必须要有完善的财政政策进行保驾护航，目前三明市的循环经济在“十二五”期间取得了显著的成效，但仍存在诸多不足。发展循环经济是目前三明市产业转型的重要契机，随着循环经济的进一步发展，相关财政政策的逐步完善和落实，可持续发展在三明市一定会越走越远。

参考文献：

[1]扈剑晖.基于循环经济视角的宏观经济政策作用评析[J].商业经济研究,2017(13):178-179.

[2]王燕珺.基于马克思生态经济思想的循环经济发展研究——贵州省经济与环境的协调度分析[J].改革与战略,2017,33(05):16-18+68.

[3]李雪筠,底萌妍,李新瑞.促进河北省循环经济发展的财税政策建议[J].中国财政,2017(02):79.

[4]叶夏,白丽月,黄曦,潘跃斌.三明市设施农业发展布局研究[J].中国农业资源与区划,2015,36(04):134-139.

[5]伍国勇,段豫川.论超循环经济——兼论生态经济、循环经济、低碳经济、绿色经济的异同[J].农业现代化研究,2014,35(01):5-10.

[6]马伦姣.湖北省农业循环经济发展综合评价及因子贡献分析[J].农业技术经济,2013(05):105-112.

[7]诸大建,朱远.生态文明背景下循环经济理论的深化研究[J].中国科学院院刊,2013,28(02):207-218.

[8]黄明凤,姚栋梅.“一带一路”背景下西部地区循环经济效率评价及影响因素分析[J].广西社会科学,2017(09):99-105.

作者：林克明 单位：三明医学科技职业学院经济管理学院