建筑节能法律法规的完善

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[摘要]法律是指导和规范建筑节能行业发展的重要手段。2008年10月1日，《民用建筑节能条例》的施行，对推动建筑节能工作起到了显著作用。十余年来，建筑节能的内涵已演进为绿色建筑，发展绿色建筑已成为推进绿色发展的重要引擎。现有建筑节能领域的法律法规已不能完全适应社会的发展。结合新时代新的发展理念，总结我国当前建筑节能领域法律法规实施过程中所出现的问题，并以“放管服”改革为背景对完善我国建筑节能领域法律法规提出建议。

[关键词]放管服；建筑节能；立法工作；法律法规

1引言

法治化是实现行业转型与发展的重要保障。随着民用建筑节能行业发展趋势的转变，在“放管服”改革的背景下亟需根据新时期的发展需求，及时修订已不再适应建筑节能领域的法律法规，把在发展中形成的经验及时制度化、法制化，以期通过法制手段有力保障建筑节能领域的长足发展，最终实现建筑节能行业的法治化。

2建筑节能领域法律法规的实施情况

《中华人民共和国节约能源法》于1998年施行，在2007年进行了修订，而后随着《民用建筑节能条例》在2008年的颁布施行，标志着我国建筑节能法律法规体系基本形成，由此我国建筑节能和绿色建筑行业迅猛发展，建筑能效稳步提升，节能减排效果明显。特别是《民用建筑节能条例》对新建建筑分别从规划、设计、建设、竣工验收、销售和保修六个环节进行了规定，实现了对新建建筑节能全过程的监管；对既有建筑节能改造优先采用低成本改造措施，从而减少了政府及建筑所有权人的改造成本；完善对建筑物用能系统的运行管理，一方面确保了用能系统符合国家标准，另一方面通过严控耗能量指标，有效减少了能源消耗；对建筑节能领域相关主体明确了相应的法律责任，客观上起到督促相关主体依法从事建筑节能活动的作用。《民用建筑节能条例》颁布实施后，绝大多数省份结合本地区的实际情况出台了建筑节能的相关条例或办法，从地方立法角度推动了建筑节能的发展。《民用建筑节能条例》中相关制度的执行效果显著，新建建筑节能强制性标准执行率始终保持高水平，受检地区全面执行节能强制性标准，竣工验收阶段执行率98%以上，其中2018年新增节能建筑面积9.16亿平方米，累计建成节能建筑82.4亿平方米，节能建筑占比达到50.4%；可再生能源利用状况良好，截止2018年底，累计太阳能光热应用面积2.9亿平方米，累计浅层地热面积5.3亿平方米，累计太阳能光电8447兆瓦时；公共建筑节能监管体系进一步完善，截止2018年底，累计能源审计6388栋，能耗公示31434栋，能耗监测16632栋。

3“放管服”对建筑节能领域立法工作的整体

要求2018年8月14日，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》（国办发［2018］79号，下文简称“《通知》”）。《通知》中明确提出，加快完善法律法规。按照在法治下推进改革、在改革中完善法治的要求，抓紧清理修改一切不符合新发展理念、不利于高质量发展、不适应社会主义市场经济和人民群众期盼的法律法规，及时把改革中形成的成熟经验制度化[1]。在“放管服”改革的进程中，既要通过法制保障改革，又要通过改革完善法制。而政府既是“放管服”改革的主要推动者，又是法规、规章的制定及适用主体之一。可从宏观、微观两层面出发采取相关措施，使建筑节能领域的法律法规充分体现政府简政放权、放管结合以及优化服务的改革目标呢。宏观层面上，政府应积极加强与人大及司法机关的沟通联系，积极配合做好建筑节能法律法规的立改废释工作，切实保障法律的先进性、实用性。微观层面上，由于建筑节能领域涉及的主体众多，比如建设单位、施工单位、房地产开发企业以及建筑所有权人、使用权人等，那么政府“放管服”改革的目标应当在上述主体的权利与义务中充分体现。以今年3月份国务院开始全面开展工程建设项目审批制度的改革为例，如在简政放权，降低准入门槛方面，合理划分工程项目的审批流程，整合审批阶段；根据工程项目类型、规模等因素，分类细化审批流程；由一家部门牵头，推广并联审批；精简、合并审批事项，推行告知承诺制；下放审批权限，提高审批效能；政府正在工程建筑领域试点取消施工合同备案、建筑节能设计审查备案等事项[2]。在创新监管，促进公平竞争方面，全面推行“双随机、一公开”监管，强化事中事后监管；加强工程建设项目审批信用信息平台建设，建立黑名单制度；加强建筑节能市场管理，明确相关主管部门对建筑节能新产品，新技术，新工艺的管理职责，并创新引入多元化的投资模式对民用建筑进行节能改造。在高效服务，营造便利环境方面，以打造服务型政府为目标，统一审批体系，实现“一个窗口”提供综合服务，“一张表单”整合申请材料，“一个系统”进行网上审批，进一步提高行政审批效率，为企业及公民行使权利、履行义务提供便利环境。

4当前建筑节能法律法规体系的问题分析

4.1绿色建筑相关法律缺失

绿色建筑已成为当前乃至未来建筑节能行业极其重要的发展方向，但我国关于绿色建筑的相关文件相对集中于政策意见、评价标准等层面，虽部分省份已出台绿色建筑的有关条例、办法，但国家层面的法律、行政法规以及部门规章还未对绿色建筑的相关内容予以规定，同时相关的建筑节能设计标准中也缺乏绿色建筑体系，从而导致绿色建筑的整体发展缺少法律法规的依据。此外，当前全球以碳排放统计核算体系应对气候变化，而我国建筑节能法律法规中以能耗计量为导向的管理制度难以适应全球应对气候变化的核算体系，从而不利于我国应对气候变化基础能力方面的建设以及与国际接轨。

4.2法律制度的实施效果欠佳

法律的关键在于实施，现阶段关于建筑节能法律法规中某些制度的实施效果有待加强，比如公共建筑能耗监管平台作用发挥不充分，该平台本应发挥为节能改造提供数据支撑的作用，而当前监管平台数据的应用甚少，且建筑信息统计主要依靠专业人员组成的能源审计小组，获取的数据量有限，不能全面分析建筑的用能情况。再如节能强制性标准执行不够严格，导致某些建设单位为了减少施工成本，降低节能强制性标准，最终导致建筑物未能达到应有的节能效果；此外，政府对建筑节能的监督管理职能尚需进一步加强。

4.3市场乏力

一方面，当前发展建筑节能与绿色建筑的经济激励和引导政策以政府主导为主，并未充分调动市场主体的积极性，导致建筑节能与绿色建筑发展市场缺乏动力。另一方面，经济性激励措施规定较少。大力发展建筑节能产业作为国家转变经济发展方式、推进可持续发展的一项重大事业，需要通过相应的激励措施促进其发展。而当前我国建筑节能领域的法律法规中，经济性激励措施规定相对较少，如《中华人民共和国节约能源法》《民用建筑节能条例》提到政府应当安排民用建筑节能专项资金、引导金融机构加大对建筑节能项目的信贷支持，以及民用建筑节能项目依法享有税收优惠等抽象性规定，对推动建筑节能领域相关主体的市场行为效果不佳，最终难以发挥市场配置资源的决定性作用。

4.4权责利体现不充分

在房产开发、销售、装修等领域，消费者为了自身收益，一味追求大房子以及高档的装饰材料，同时部分房地产开发商成立项目公司进行房产的开发销售，在完成项目后公司即行解散，并未主动依法承担相应的后续责任，导致消费者的房屋或者装饰材料的质量出现问题时，难以维权。此外，供热公司出于自身利益考虑，即使建筑物所有权人或使用权人购买或使用节能建筑，也依然不会降低热费。可以看出，建筑节能领域相关主体的权责利未能在市场中得到应有体现。

5完善建筑节能领域法律法规的建议

对于绿色建筑相关法律缺失的问题，建议尽早研究制定关于绿色建筑的部门规章，以有效指导绿色建筑工作的开展。同时修订《民用建筑节能条例》中与当前建筑节能市场发展已经不相适应的条款，如增加关于绿色建筑的相关规定、碳排放管理制度以及民用建筑节能信用管理制度等内容。对于法律制度实施效果欠佳的问题，以“放管服”改革为契机，应当建立专门监督地方政府是否严格贯彻执行建筑节能领域政策、法律的惩戒机制，因为政府作为建筑节能领域公权力的主体，其执行政策、法规的力度会严重影响其他主体的市场行为。同时作为“放管服”改革目标之一的创新监管方式，其不仅指政府创新对市场主体的监管体制，而且还包括建立对政府行为的监管机制。此外新修订的《民用建筑节能条例》应当体现政府职能的转变和机构改革，减少行政审批事项，建设服务型政府。对于市场乏力的问题，可制定专门针对建筑节能经济激励措施的规范性文件，详细规定经济奖励的适用主体、适用情形以及奖励内容，使相关主体的节能奖励能够得到落实，从而激发建筑节能领域各参与主体的节能行为，焕发市场活力。另外，新修订的《民用建筑节能条例》应体现市场机制的作用，进而推动建筑节能市场机制、金融机制的建立及完善。同时体现社会团体如行业协会等的作用。为了使建筑节能领域相关主体在市场中发挥应有的作用，应加强建筑节能理念的宣传，提高相关主体的节能意识，增强社会责任感。同时加大普法宣传，使消费者了解维权途径，提高维权意识。

6结语

以“放管服”改革推进建筑节能法律法规的不断完善，并将改革的本质要求融入到建筑节能的法律体系中。需要尽快修订《民用建筑节能条例》，以作为促进建筑节能领域长远发展的重要法律支撑，并发挥政府在建筑节能行业的“放管服”作用，为其它建筑节能主体行使权利提供便利环境，最终实现建筑节能行业的可持续发展。

参考文献：

[1]《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》.国办发〔2018〕79号.国务院办公厅,2018.

[2]《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》.国办发〔2019〕11号.国务院办公厅,2019.

作者：韩国清 吴景山 单位： 天津工业大学法学院 中国建筑节能协会