基础教育经费投入结构调整浅论

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随着国家现代财政体制的逐步建立，以及我国教育事业高质量发展的需要，教育投入在注重数量的同时开始注重使用效益，通过资金效益的发挥，为教育事业发展提供保障。2018年，国务院办公厅印发专门文件，就进一步调整优化结构、提高教育经费使用效益提出意见，并明确提出要加大教师队伍投入力度，确保教师工资发放，各级政府要落实好教育工资的保障责任。基础教育作为提高民族素质的奠基工程，在促进社会发展和经济繁荣中发挥举足轻重的作用，基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位。而且我国一直致力于基础教育尤其是农村基础教育办学条件改善，投入硬件设施的经费持续加大。党的十八大后，我国开始逐步调整基础教育经费投入结构，由硬件投入逐步转向软性投入，软性投入主要是投向教师，要在师范教育、教师培训、教师待遇等方面提供充足的经费支持。

一、基础教育经费投入基本情况

1.教育经费实现稳步增长

2019年，全国教育经费总投入为50178.12亿元，比上年的46143.00亿元增长8.74%。其中，国家财政性教育经费（主要包括一般公共预算安排的教育经费，政府性基金预算安排的教育经费，国有及国有控股企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等）为40046.55亿元，比上年的36995.77亿元增长8.25%；2019年全国国内生产总值为990865.1亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为4.04%，这是自2012年以来连续八年保持在4%以上。

2.教师队伍建设成为投入重点

通过对2012―2019年全国中小学公共财政预算投入情况分析，全国各级政府公共预算用于普通小学、农村小学、普通初中、农村初中、普通高中（幼儿园的投入情况，自2018年开始纳入全国教育经费统计体系，故本文未涉及）的教育事业费投入均实现较大幅度增长，普通高中的增长比例最大，达到110.09%。各级政府安排的中小学校公共财政预算教育事业费，主要用于中小学校两方面支出，一是中小学校的人员经费支出，二是中小学校的公用经费支出。目前，教育部公布的数据中，只公布公共财政预算教育事业费中的公用经费支出，没有人员经费支出情况，从数据倒计推算可知，2012―2019年间中小学校用于人员的经费支出水平明显高于公用经费支出水平，说明近些年来中小学校经费的增长部分，主要用于了教师的人员经费支出。

3.教师队伍建设得到高度重视

百年大计，教育为本，教育大计，教师为本。教师是人类灵魂的工程师，是人类文明的传承者，承载着传播知识、传播思想、传播真理，塑造灵魂、塑造生命、塑造新人的时代重任。2018年1月，党中央、国务院就全面深化新时代教师队伍建设印发了专门的文件，明确提出各级政府要将教师队伍建设作为教育投入重点予以优先保障，完善支出保障机制，确保国家关于教师队伍建设重大决策部署落实到位。

二、基础教育经费投入结构调整面临的困难

1.经费保障能力整体不足

基础教育投入责任重点在县级政府，部分县级政府对国家制定的义务教育生均公用经费拨款标准仍不能全面落实，而是采取挤出效应，上级政府拨款达到拨款标准后，县级政府应承担的部分不再安排。有的地方，学前教育和普通高中教育阶段，仍没有制定统一的生均公用经费拨款标准，或制定的标准偏低，或有标准不落实。对基础教育办学条件改善经费，不能列入本级财政预算，只是一味地等靠上级专款的安排。对基础教育教师工资的保障，有的县区还不能达到公务员工资水平，有些津补贴政策不能落实到位，在一些地方教师收入稳定增长机制还没有建立起来。

2.重物轻人思想依然严重

我国基础教育投入的重点一直是在努力改善办学条件，投入大量资金用于学校校舍的改扩建、内部配套设施的构建，基本实现县域内均衡发展。目前，在部分省份开始实施的优质均衡发展中，部分县对基础教育的投入依然是以物为主，高标准、高档次的一些设施设备配置到基础教育学校，而忽视对教师的投入，忽视对软实力的投入。国家实施的优质均衡发展，重在教育教学方面的优质均衡，从经费保障角度来讲，就是要加大对教育教学，尤其是加大对教师的投入力度，而有些地方政府的思想认识还没有得到根本性转变。

3.教师队伍建设任务重

基础教育教师队伍建设问题，由于受历史原因影响一直得不到根本性的解决，在很多县区依然存在区域分布不均衡，城乡教师在配置数量、教育教学质量、教学理念等方面存在差别；教师队伍在学科结构上不均衡，部分学校专业学科教师不足，骨干和名师培养能力不足，职业学校专业课教师不足，新课标涉及的课程专门教师不足。农村中小学教师老龄化、低学历现象还比较普遍。基础教育教师的培训机制没有有效建立，大部分教师常年得不到系统培训。

4.经费使用效益有待提高

基础教育办学点多面广，相对分散，落实到具体学校的经费数额总体不大，主管部门、财政部门、审计部门等监督部门对中小学校的监督覆盖不全，部分学校成为监督的空白地。中小学校内部控制机制不健全，财务公开机制落实不到位，部分中小学校经费管理制度缺失，校长财务观念淡薄，又缺乏专业财务人员管理，经费支出缺乏科学性、合理性。部分县区对区域内中小学校支出缺乏统一规划，学校随意支出大，重复建设、浪费现象时有发生。

三、基础教育经费支出结构调整建议

1.全面落实教育经费投入政策

基础教育经费投入，重在各级政府对投入政策的落实，要全面落实生均拨款制度，落实地方财政教育领域事权和支出责任划分责任与义务，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%，确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。对于中小学校基础设施建设与改造，要旗帜鲜明列入各级政府财政预算，尤其是县级政府要承担起主体责任，确保学校设施设备安全完好。要鼓励扩大社会投入，完善政府补贴等政策制度，鼓励社会资本投资基础教育，但要加强对社会资本的监管。

2.逐步增加人员经费支出力度

基础教育经费投入要向教师倾斜，通过稳定教师队伍来保障教育质量，中小学校教师工资要按时足额发放，并不低于当地公务员工资发放水平。对乡村教师生活待遇，各种津补贴，以及周转房建设等要给予重点关注，并确保优先到位；幼儿园教师是近几年新兴壮大的团体，教师人数不断增加，有很大一部分是人事、劳务派遣等性质人员，给幼儿园教师队伍带来不稳定性，解决同工不同酬问题以及扩大在编岗位是关注的重点。加大人员经费支出力度，还要体现在加大课程改革、教学改革、教材建设等方面，以保障中小学校教研活动、教学改革试验按照教学大纲正常开展。

3.建立完善教育经费监管体系

各级教育主管部门和中小学校要牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的理念，将绩效管理范围覆盖所有财政教育资金，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，建立核心绩效指标和标准体系。绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配，依托大数据分析技术，运用科学分析方法，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。各级教育部门和中小学校要建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，有效解决财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费问题，避免克扣挪用、截留私分、虚报冒领等问题。各级教育部门、中小学校要以监审、监控、监督为着力点，建立全覆盖、全过程、全方位的教育经费监管体系。要加强预算安排事前绩效评估，加强预算执行事中监控，加强预决算事后监督，并全面推进教育部门及各类学校预决算公开。要大力推行政务公开，各中小学校的财务预算、决算、重大支出项目都要逐步公开，放在阳光下“晒一晒”。要发挥教育督导作用，将教育经费使用情况、教师工资发放情况、各类学校生均拨款标准制定与落实情况、专项资金到位及效益情况纳入教育督导范围，并建立长效的监督检查机制。

4.扎实推进基础教育教师队伍建设

教师队伍是基础教育发展的“软实力”，面对逐步加大的经费投入，各级教育部门尤其是县级教育部门、各中小学校要扎实推进基础教育教师队伍建设。要全面推行“县管校聘”制度改革，建立教师稳定补充机制，开展定期培训，构建师德师风建设长效机制，搭建骨干教师成长平台，实施职称评审激励政策。从国家和省级层面，要通过公费培养、设立师范生奖助学金等方式，吸引优质生源报考师范专业，并加大投入力度，全面提高师范生的综合素养与能力水平。

四、结语

教育是国之大计，建设社会主义现代化强国，对教师队伍建设提出了新的更高要求，在新的历史时期，我们必须坚定不移贯彻落实，坚定不移地贯彻落实好中央对新时代教师队伍建设改革的意见，坚定不移地调整教育经费投入结构，加大对教师队伍建设的投入力度。同时，要加大对基础教育薄弱学校的投入，彻底改善薄弱学校办学条件，为中小学生提供安全、优美的学习生活环境。

参考文献

1.贾婷月.公共基础教育配置效率――资源优化还是资源浪费.上海财经大学学报，2017（1）.

2.李春霞.“后4%时代”我国财政教育投入的建议.经济研究参考，2016（66）.

3.唐军.当前我国教育经费投入结构优化的若干重点.财政科学，2017（2）.

4.王蓉.如何建立兼顾公平与效率的教育财政体制机制.人民教育，2015（23）.

作者:王春娟 陈欣 单位:齐鲁工业大学（山东省科学院）