农村宅基地使用权流转纠纷的解决渠道

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摘要:阐述了宅基地使用权流转纠纷的问题来源,分析了宅基地流转纠纷出现的自身内部原因及外部因素,提出了将宅基地使用权流转纠纷进行民法与法社会学相结合的视角进行论证。结合农村地区的民间习俗、农民主体身份、社会保障状况对宅基地流转的影响,探索宅基地使用权流转纠纷解决的多元化渠道,认为应将司法诉讼手段与非诉手段结合运用,充分发挥农民的主体地位,解决农民后顾之忧。

关键词:宅基地使用权流转纠纷;社会因素;法社会学

一、农村宅基地使用权流转纠纷问题的提出

“三农”问题一直是我国治党治国的根本性问题,是我国实现全面发展的关键,其中土地问题已经成为国家治理的焦点,而事关农民生存发展权益的宅基地更是重中之重。近年来,随着国家新农村、美好乡村等政策的实施,农村振兴战略的展开,农村的经济价值也愈发显现,集体土地进入市场,宅基地使用权流转的前景更加明朗。但是,经济发展、农村土地产权不甚明晰及纠纷主体和利益关系的交错使得宅基地使用权流转变得越来越复杂,主要存在三个方面问题。

1.流转主体

宅基地使用权出让方范围需要界定,即农民出让宅基地使用权是需要符合一定身份条件,还是只需作为普通民事交易主体进行该权属交易,不进行身份限制;宅基地使用权的受让方范围需要明确,即有权受让宅基地使用权的是集体经济组织成员、城市居民还是政府,该受让方在流转过程中需要承担的义务、扮演的角色是什么。

2.流转对象

流转的仅仅是宅基地使用权,还是伴随其他标的物,例如宅基地上的建筑物、附着物等一起流转。

3.流转方式

我国民法中规定的土地出让方式多种多样,包括买卖、租赁、抵押、质押、赠与等,宅基地使用权流转方式应该归为哪一种,不同流转方式和保障体系应当如何构架,也是需要明确的问题。以前,我国法律和政策对于宅基地流转采取严格禁止的态度,《物权法》颁布以后,宅基地使用权也不属于自由交易对象。随着经济发展和城乡二元体制逐渐被打破,面对现实中大量宅基地闲置造成的资源浪费,这一禁止规定也开始松动。学术界也十分关注这一热点,认为应该进行宅基地制度改革,修改《土地管理法》,建立宅基地有偿退出机制和自由流转市场,取消禁止性规定。法学家们多数是从法律逻辑的角度来论证,旨在健全法律法规政策和完善制度体系构建,尽管对指导宅基地使用权流转工作十分重要,但是仅解决立法的缺失,实践中的很多问题仍无法避免,从不同的视角进行研究很有必要。本文将从法社会学的角度,运用民法和法社会学相结合的跨学科研究方法,分析影响宅基地使用权流转的法律完善和法治运作的社会因素,并对解决宅基地使用权流转纠纷提出具体构想。

二、解决宅基地流转纠纷面临的难题

1.宅基地流转纠纷的特点

解决土地纠纷是农村治理的焦点,它既具有保障农民权益的社会特征,也是宅基地使用权作为用益物权权能发挥的法律选择。随着集体土地进入市场,宅基地流转限制的适度宽松,在宅基地使用权转让,农村住房抵押、买卖等交易过程中,纠纷增多,矛盾凸显,而且不易解决。(1)长期性和历史性。从新中国成立开始,不同历史时期的不同需求,使得土地纠纷解决对策选择不同,宅基地制度也随之在变化,其中利益交织,十分复杂。而且宅基地使用权带有鲜明的社会保障和福利性质的色彩[1],其目的在于保障农民的生活和生产,同时强调农民作为集体经济组织成员的身份性,因此权利归属一直限定在农村集体经济组织内部,带有浓厚的历史背景和社会特征。(2)复杂性。即不能用单一的宅基地使用权是用益物权的定义来解决问题。从内容、主体、起因三个方面看:第一,宅基地流转纠纷不仅包括传统的买卖、租赁、继承等类型,随着社会生产方式的进步、市场的开放,也增加了新类型,例如将宅基地作价入股、进行投资交易等,涉及到民法、商法等很多领域,纠纷处理起来难度更大;第二,宅基地流转当事人包括使用权人(农民)、所有权人(村集体经济组织)、流转相对人(本集体经济组织内部成员),而近年来宅基地流转纠纷时常发生在集体经济组织之外的人群中,比如小产权房的存在,受限于现有法律政策,纠纷解决起来相当复杂;第三,宅基地流转的变化多起因于土地增值,这基于经济的发展和农村的政策因素,而这种变动与现有的法律依据往往又不相适应,使得宅基地流转纠纷的解决无从下手。

2.立法不足以满足乡村振兴的改革要求

纵观我国法律,常规性限制性法律法规居多,土地相关法律都很齐全,但是缺少针对现有宅基地使用权流转的具体规定,宪法、民法、行政法中与之相关的法律规定都有局限性。宪法第十条概括性地规定不得非法转让土地,宅基地所有权不得进行流转,但是允许宅基地使用权依照法律法规进行流转,没有完全禁止宅基地交易的自由,同时又规范了土地市场秩序。民法的规定集中于《物权法》《担保法》和《土地管理法》,《物权法》规定宅基地流转问题适用《土地管理法》,《担保法》独立规定了宅基地使用权不得单独抵押,《土地管理法》中主要包括“一户一宅”、土地面积符合规划等内容。行政法规和部门规章更多规定宅基地作为不动产的登记制度。在城镇化带来的城乡联动及乡村振兴战略的社会现实要求下,宅基地使用权流转改革势在必行,现行法律已经不能满足社会发展需要。

3.解决流转纠纷的司法途径不完善

从我国目前处理宅基地流转纠纷的现状可以看出,在实践中司法程序这一解决途径并不完善。完全通过法院诉讼方式不利于化解矛盾,而且虽然国务院及相关部门或者地方政府都出台了一些禁止性规定,但是法律与政策、法律与社会实情不统一,无法形成全国或地方统一的裁判标准,导致处理纠纷时面临不公平的困惑。对于此类纠纷的解决,尽管法院更常选择调判结合的方式,实际上却很难着手。一方面,宅基地纠纷容易涉及邻里、亲属关系,运用调解容易消解矛盾;另一方面,诉讼到法院的案件通常当事人之间矛盾尖锐,难以调解,并且有些案件涉及严格的程序和乡村建设规划问题不适于调解。

三、从法社会学角度看农村宅基地使用权流转

1.有关宅基地使用权流转的现有制度与社会形势相脱节

宅基地使用权是我国一项重要的用益物权,其权利资格和内容与农村居民的社会身份相衔接,即农村集体经济组织成员可以申请宅基地,这也是以往我国城乡二元体制的体现。但是随着户籍制度的松动、经济体制的转型,以及城乡二元体制的破除,原有的严格限制使用权流转的宅基地制度已经不能适应目前的社会形势。(1)宏观政策上,推进宅基地三权分置改革形势明朗,即国家提出宅基地所有权、使用权、资格权三权分置改革。宅基地仍属于集体所有,在农民保有资格权、无需放弃主体身份的前提下,可以将闲置的宅基地使用权以租赁的方式流转出去。比如,现在许多农民进城务工并在城里安家落户,宅基地空置无人料理,而有些农民家里人口众多却没有宅基地。按照原有制度,自己的宅基地只能自己使用,而“三权分置”的办法允许将多出来或空出来的宅基地使用权流转给本集体经济组织之外的成员,宅基地使用权被适度放活。(2)微观上,宅基地流转交易屡禁不止。尽管政府一直禁止宅基地流转,仍然有大量宅基地进入市场,小产权房的存在也昭示着土地市场的活跃。尤其是城乡结合地区,工业化和城镇化的快速发展,大量农村人口进城务工,小产权房可以满足一般收入水平就业人员的住房需求,但是缺乏有效规范机制加以约束。

2.宅基地使用权流转纠纷与法社会学方法的耦合性

法社会学认为法律是一种社会现象,与文化观念、经济、政治等各方面社会因素相互影响,研究农村宅基地使用权流转纠纷不仅是研究法律问题,更具有深层次的社会学意义,它涉及农村治理和基层改革的运作,也涉及人们根深蒂固的思想认同。(1)民间社会习俗对法律实施的影响。在大部分农村地区,相比较自上而下实施的法律,留存已久的民间习俗更加根深蒂固,获得农民的认同。比如,有的农村地区,出嫁的女儿就不算是娘家人口,不能参与娘家的土地补偿款分配与继承;有些人认为宅基地和房屋是农民的根,房屋是祖辈沿袭下来的,是祖宅,不能动。这些虽与《婚姻法》《土地承包法》的法律规则和制定目的相背离,但是却是大部分农民的共识。因此,在新一轮中会面临农民法律意识淡薄,对宅基地流转政策认识不足的问题。如果法律和政策不能得到有力宣传,农民对于宅基地流转带来的利益增加或减少、流转宅基地是否违法违规没有明确认识,再加上缺乏主动权和话语权,就不利于新法和旧规交接。(2)政策频繁变化引发农村实际利益变动。改革开放以来,国家进行了多次土地政策调整,倾向于集中统一的规定,但不同地区农村的实际利益需求不同。比如宅基地使用权流转从禁止到适度放宽的政策,对于经济发展水平较高的农村地区,农业人口进城转为非农人口多,农民往往愿意流转闲置宅基地使用权以获得额外的利益。而在有些地区,土地市场并不完善,即使允许自由交易对农民的利益影响也不大。可见,统一的政策变动与农村实际情况产生矛盾时,纠纷就容易产生。(3)宅基地的社会保障性和财产性的价值分歧影响政策落实、纠纷解决。与城镇居民相比,农民缺乏完善的医疗、住房等社会保障,宅基地制度强调社会保障功能,为农民解决基本住房问题,如果允许宅基地自由流转,会影响农民住房保障,从而威胁社会秩序安定。同时,宅基地的隐形市场长期存在,宅基地房屋可以买卖、土地使用权不可以买卖的规定又与“房地一体”“地随房走”的物理、法理属性相违背。如今的政策法律调整的目的在于活用宅基地的物权属性,比如在一些旅游发达地区,允许宅基地使用权出租发展旅游,形成生态与经济并举的新型产业模式,这种情况下宅基地使用权流转就存在实现可能[2]。为增加农民财产收益而允许宅基地使用权流转,但流转后,农民的社会保障如何实现,如果法律规定不能处理好两者冲突,就不能很好地解决宅基地纠纷。

四、解决农村宅基地使用权流转纠纷的法社会学分析

法社会学中的多元化纠纷解决机制可以为解决宅基地流转纠纷提供新的思路,具有合理性与正当性。

1.符合立法的价值倾向,更有利于体现产权价值

“人权保护”是我国重要的立法价值倾向,包括人的生存权和发展权。农村宅基地制度改革的目的在于激活乡村发展潜力,不仅保证农民的居住权,更重要的是财产权和发展权。而探讨社会与法律的互动关系是法社会学研究的一个基本取向,也是进行法律制度设计的一个重要视角。法社会学认为,认识法律要深入社会,将法律作为社会事实的一种,认识和分析影响、制约法律形成改进发展的各种社会因素,例如经济状态、政治政策、民风民俗、人口特征、地形地貌,等等[3]。宅基地制度作为土地制度的重要部分,关系到农民的切身利益,以法社会学的视角关注宅基地流转的历史背景及制度的变化过程,有助于了解农民、农村和市场,激发宅基地使用权作为用益物权这一财产属性的价值。同时通过社会认识宅基地流转制度的发展方向,促进社会和谐。

2.顺应乡村振兴的治理要求

城镇化进程和户籍制度改革都在促进城乡一体化,保障城乡市场人才流动。因此,从严格限制宅基地在本集体经济组织内部成员之间流转到宅基地有偿自愿退出,重新整理利用闲置宅基地,是符合新时代新政策的进步举措。它既保持了原有的集体所有制不变,又是振兴农村经济,保证农民自治的农村治理模式。乡村振兴重点之一是增加农民收入,破除束缚农民和农村进一步发展的限制。从法社会学角度了解农村治理的自身影响因素,能够激发农村的内在潜力和优势,更容易吸引人才,实现农村经济长久稳定发展。

3.是改善乡村民风,实现社会传统观念向现代法治理转变的需要

我国传统文化对土地制度有重大影响,农民安土重迁,把土地视为安身立命的根本。从宅基地制度的历史发展看,大部分宅基地是农民几代传承下来的,其使用权是无偿获得的。随着城镇化,大量农村人口进城发展,导致出现大量闲置的宅基地,一户多宅现象十分常见。一些拥有过量宅基地却缺乏法律意识的农民将宅基地使用权私下转让给本集体经济组织外的其他人,看似双赢的行为,实际上不符合法律规定和土地政策,其文化理念与法律思想亟需进步

五、宅基地使用权流转纠纷的多元化解决渠道

1.发挥农民的主体地位,尊重农民意愿,重视农民的参与

三权分置之前宅基地使用权制度包含身份化和物权化“两化复合”的特征[4],但是宅基地的三权分置将宅基地使用权中的身份性特征分化出来成为资格权。资格权是农民作为宅基地使用权流转主体的权利基础,由集体经济组织成员权转化而来,是农民作为集体经济组织成员享有的向村集体申请宅基地的权利。这种分离的意义在于符合资格权这一身份特性就可以成为宅基地使用权人。因此,在宅基地使用权流转市场全面建立之前,宅基地资格权作为主体的条件应该加以明确,即本集体经济组织之外的人员在符合宅基地资格权条件获得主体身份后,允许农民向其出租或出卖宅基地使用权。同时,尊重农民作为主体的意愿,避免强制流转纠纷发生,农民可以选择流转使用权或者退出宅基地获得补偿,实现平等交易。

2.健全宅基地使用权流转纠纷解决和处理机制

(1)完善法律法规,善于使用调解制度解决纠纷,将诉讼手段和非诉手段相结合。结合各地自身经济、人文、生态等社会实际,不同地区制定符合本行政区域实情的地方性法规。因不同地区的土地利用和乡村规划不同,有必要发挥基层组织和村民自治组织对纠纷的调解作用。一方面,基层组织更贴近农民,针对纠纷发生能够更直接、迅速了解矛盾所在,提高解决纠纷的效率,避免纠纷扩大;另一方面,村民自治组织更加了解农民,了解本村土地纠纷的当事人情况,也容易与当事人交流,更有利于开展调解工作,落实调解措施。要增加法律法规宣传内容,提高农民的法律意识,让农民都能明白法律条文的作用,配合纠纷解决工作[5]。(2)完善司法救助机制,为纠纷解决提供强有力保障。通过诉讼方式解决宅基地使用权流转纠纷要注意一些问题:①灵活运用调解,能调则调,发挥法院的居中调解作用,尽量将纠纷化解,实现法律效果和社会效果的统一。②综合考量各方面利益,比如宅基地上的房屋买卖合同中的出卖方、买受人及集体,宅基地使用权允许流转后的土地价值与之前的差价是否要弥补损失。③尊重民间社会习俗和村规民约,灵活适用法律,寻求法律与民间规则的平衡。

3.完善农村社会保障体系,为解决纠纷提供基本保障

农村居民无偿取得宅基地使用权,并有权建造房屋等建筑物,是基于社会保障体系不能完全覆盖广大农村地区的现实,也是国家对农民的一种带有福利性质的基本、长期保障[6]。如果允许宅基地自由流转,若干年后农民的这种保障将无法确定,根据“房地一体流转”的法理原则,农民很可能会失去宅基地这一基本保障,因此,他们自愿流转宅基地使用权的意愿往往不强烈。应深入研究宅基地使用权放宽流转在增加农民财产收益的同时,其他方面对农民权益的保障问题,建立与城镇相衔接的农村社会保障网。一方面,加快城乡一元体制的形成,引入农村的人力资源,使之能够享受与城市人口同等的公共服务和社会保障。另一方面,解决农民的后顾之忧,减少农民对宅基地的依赖,保障农民宅基地使用权流转后的生活。

参考文献:

[1]王卫国,王广华.中国土地权利的法制建设[M].北京:中国政法大学出版社,2002:142.

[2]赵亚萍,邱道持,石永明.农村宅基地流转驱动力分析:以重庆市璧山县为例[J].经济研究导刊,2008(7):5253.

[3]何红丽.论法社会学的兴起[J].湖北警官学院学报,2013(7):3638.

[4]张菡冰,李翔,柳乾坤,等.宅基地使用权去身份化改革的两难困局及其突破[J].中国土地科学,2015(8):4954.

[5]李映达.农户宅基地流转意愿影响因素分析:以江西省为例[D].南昌:江西农业大学,2016:34.

[6]胡康生.中华人民共和国物权法释义[M].北京:法律出版社,2007:337.

作者：何峥 单位：安徽大学法学院