全面实施预算绩效管理的实践及思考

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太原市财政局贯彻落实党的关于“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求，以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面推进预算绩效管理机制创新。几年来，太原市财政预算绩效评价工作以构建科学、规范、高效、诚信的预算评价体系为目标，以预算绩效评价政策办法制定、中介机构库、专家库、监督库、绩效评价管理台账等“三库一台帐”健全完善为关键，统筹安排自评价和重点评价两类重点不同的评价工作，推进按照预算功能科目、经济分类科目分类的评价试点工作，注重绩效评价结果的运用和信息公开。逐步建立起了“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效考核管理机制雏形。

一、深刻把握时代新特征新要求，把全面实施预算绩效管理摆上位

太原市委、市政府高度重视全面实施预算绩效管理，市委十一届三次全会、四次全会暨全市经济工作会议等确定的财政部门重点牵头工作任务及深化改革任务明确提出要“加快预算体制改革，扎实推进预算管理制度改革，进一步细化预算编制，推进预算绩效管理，将绩效管理融入预算编制、执行、监督全过程”。财政部门各级主要负责人亲自抓落实，要求财政局各预算资金管理部门，建立预算绩效评价内部控制机制，提高站位，扎实工作，深化对预算绩效管理重要意义的认识，把财政预算资金绩效管理工作推向全面。要从以下方面找准方向：第一，要从坚定维护党中央集中统一领导、坚持以人民为中心的发展思想把握全面实施预算绩效管理工作；突出以新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕贯彻落实党中央方针政策和决策部署，落实省委省政府、市委市政府重大部署和重点工作安排为方向落实全面绩效管理。第二，要进一步细化量化预算绩效目标的设定，提高预算编制的科学性、合理性。明确和夯实政府及预算部门预算绩效管理的主体责任；大力推进公开透明，不断强化社会监督。第三，要坚持问题导向，针对当前财政支出和预算管理中存在的支出结构固化、有些资金使用绩效不高等突出问题，通过实施预算绩效管理，推动和促进相关问题的逐步解决，全面提高财政预算管理水平和治理能力，提高财政资金的使用效率。

二、全面实施预算绩效管理的主要措施及做法

（一）统一部署，市县联动，加快推进全市预算绩效管理改革进程

按照太原市人大、市委、市政府及省财政厅的要求，全市财政部门在巩固既有绩效管理成果的基础上，继续采取有力措施，加大预算绩效管理推进力度，形成全市绩效改革“一盘棋”的新局面，主要采取的措施有以下三方面。第一，召开全市预算绩效评价工作部署大会。全市59个预算部门单位负责人和11县市区财政部门负责人及预算绩效管理人员参会。对2017年各县区绩效评价工作进行总结并动员部署2018年绩效管理改革。对2017年绩效管理考核优良的县区财政局予以表扬，对开展较缓慢的县区点名批评。通过表扬先进鞭策后进，责任落实，传导压力，促进各县区全面绩效工作积极开展，成效显著。第二，以省、市两级党委、政府都将全面实施绩效管理列为重大改革事项为契机，全面推动绩效管理。以按时向省委督查组13710工作平台及“耿彦波抓改革台帐”工作平台上报重大改革事项为抓手，全市各县区财政局建立绩效管理改革台帐，完善制度，制定实施方案等，推动两级财政从全面实施绩效管理不断向广度、深度推进。第三，建立信息沟通机制。在太原市财政局局域网建立市级“绩效评价专栏”，及时将中央、省、市有关通知、文件上传，方便县区绩效机构及时掌握中央精神和规定，目标明确，信息全面，互动捷便，答疑解难。同时，将两级财政部门绩效管理专门负责人员建群，建立动态联系机制，随时交流工作经验，分享工作成果和信息。

（二）市级绩效管理部门继续发挥领头羊的作用，引领带动全市绩效管理工作上新台阶

在全方位、全过程、全覆盖实施绩效管理方面，逐步将绩效管理覆盖四本预算，并深入预算编制、执行、监督全过程。在政策制定方面，制定《太原市财政局全面推进预算绩效评价的具体办法》《太原市绩效评价专家库管理办法》《太原市绩效评价中介库管理办法》等制度；在完善预算绩效管理内部控制办法方面，明确责任，分工负责；在部门单位绩效自我评价和监督、重点绩效评价开展、第三方机构评价等方面都与省财政厅保持同步，走在了县区前面；在编制下年度预算、重点工程及重大项目预算决策等方面结合绩效评价的结果制定决策。

（三）绩效评价工作周密部署，扎实开展，卓有成效，得到省财政厅、市人大、各预算单位和部门多方面的高度认可

1.全面开展绩效自评价工作。太原市财政局实现绩效自评价全覆盖。绩效自评价的评价主体是预算单位和主管部门。年初组织市直全部预算部门将市级纳入2017年部门预算绩效目标管理，一般公共预算项目金额在200万元（含）以上的项目（剔除补充人员和公用经费项目以及涉密单位经费项目）开展绩效自评价工作。2018年预算绩效自评价工作共涉及48个预算部门，258个项目，预算金额59亿元，占年初一般公共预算100亿元的59%。市财政局对上报的全部绩效自评价报告在工作组织、绩效报告内容完整、数据真实、绩效指标细化、绩效评价结果及资金问效等方面进行核查的基础上，对太原市预算单位绩效自我评价工作组织较好的16个单位通报表扬。通过树立标杆，激励先进，增强预算单位绩效管理的荣誉感和使命感，也提高了绩效管理的意识，对其他单位也有一定的压力传导作用。2.重程序，提水准，提升重点绩效评价质量。扩大重点绩效评价范围，建立评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制，削减低效无效资金，提高财政资金使用效益。科学设定重点绩效评价工作流程，规范程序使各项工作依法有序开展。主要概括为财政部门工作的“三个阶段”、“五个流程”。“三个阶段”即方案制定阶段、报告评审阶段、意见反馈及结果应用阶段；“五个流程”即制定实施方案、协调对接进点和现场查验资料、对绩效报告初稿专家评审和会审、一定范围内公开绩效评价信息和结果、绩效评价意见反馈及结果应用”等五个流程。太原市财政局开展了独立、客观、第三方机构参与评价的重点绩效评价工作。2018年绩效评价项目从市本级2017年一般公共预算、基金预算安排的项目中，涉及市委市政府确定的重点项目或重大民生项目，覆盖教育、文化、社保、卫生、科技、城建、农业、公共安全及PPP项目等，共选择38个项目，涉及资金62亿元，其中太原市财政预算评审中心承担20个项目，政府采购的中介机构承担18个项目。“三个阶段”、“五个流程”的主要做法如下。第一，制定实施方案。召开重点绩效评价工作布置会，同时安排绩效评价工作对接进点有关事宜等；对预算绩效评价实施方案（初稿）在预算资金的绩效目标、实施内容、指标体系、工作安排等内容进行专家评审，评价机构完善方案。第二，协调安排财政部门与预算单位和评价小组进点及现场查验工作，并重点抽查。重点抽查评价机构现场查验和社会调查工作程序，解读财政部门绩效评价的政策措施，协调人大监督和审计检查各项工作，确保绩效评价工作正确实施并提高效率，及时纠正偏差。第三，聘请专家评审“绩效评价报告（初稿）”。专家组主要围绕绩效评价是否按照实施方案组织开展，绩效评价方法选择是否科学、合理，评价指标体系设置是否符合实际情况，绩效评价内容是否完整等进行集中评审，提出问题和改进建议，形成专家书面意见，评价机构依此进行完善和修改。第四，一定范围公开绩效评价信息和结果。结合财政政策、资金专项管理办法有关法规和制度在一定范围按法定程序公开绩效评价信息。第五，绩效评价意见反馈及结果应用。财政局汇总分析绩效报告，经市政府批准后，按照市人大监督管理的具体要求上报市人大。同时，及时将绩效评价结果批复到预算管理部门和单位，监督单位采取措施纠正问题，同时为财政下一年度预算安排提供依据和参考。3.全市各县区积极开展全面预算绩效管理。各县区财政部门全面树立绩效管理理念，积极行动，各项工作取得一定成效。一是开展培训，提升素质。各预算部门（单位）、各乡镇（街办）财政局组织预算绩效管理专题培训，为下一步预算绩效管理工作的推进奠定基础。二是实施中期监控，加强资金监督。综改示范区对潇河园区土地拆迁补偿、扶贫、卫生、城中村改造等16个计划项目的中期绩效实施监控，对绩效差、进度慢的部分项目预算及时予以调整和纠偏。三是开展绩效评价，提升资金配置效益。全市11个县（市）区，选取社会关注度高、涉及重大民生的项目，实施了重点项目绩效评价试点工作。

三、全面实施绩效管理的主要特点及经验

太原市2017年部门预算实现了与绩效目标同编制、同批复、同执行。预算编制向规范透明、标准科学、约束有力的目标不断靠近。绩效目标申报、自评价报告质量不断提高，重点绩效评价质量提高等工作具有一定的特点并取得了一些经验，总结如下。

（一）不断扩大绩效评价范围

从只对一般公共预算绩效评价扩展到政府性基金预算试点；由仅对项目预算评价扩大到对部门整体绩效评价试点；由全部为事后评价扩展到对重大项目、重大决策绩效评价试点，如华夏文明园项目；由部门预算扩展到PPP项目绩效评价，如晋阳污水厂项目。逐步建立起以绩效自评价为主、重点绩效评价为辅，第三方机构、专家和社会公众有序参与的全系列绩效评价体系。

（二）全方面实施绩效评价

全市各级财政部门积极在市、县区两级政府部门全面实施绩效管理，形成全市“一盘棋”局面。

（三）严格规范要求开展绩效评价

对关键内容和重点工作提出精细化目标。统一要求，制定绩效评价流程，提高了绩效评价工作的的科学性、严密性和效率。

（四）全面争取人大部门的支持

积极向市人大财经委汇报工作进展，在各个工作环节请市人大财经委参与并指导、监督绩效管理工作。各项工作高起点、严要求，依法、依规有序开展。

（五）加强协调与合作

加强与各级审计部门、预算部门单位、业务管理部门的协调合作，减少摩擦，增加动力，形成合力，保证工作顺利进行。

四、全面实施绩效管理的设想和建议

全面实施预算绩效管理是财政机制创新和政府治理方式的变革。财政部门要树立正确的政绩观，要有时不我待的勇气和功不必在我的绩效精神。既不能一哄而上、不分主次和轻重缓急，又不能顾此失彼影响财政的基础工作，要做到相得益彰和互相促进。要加强与人大部门、审计部门、政府目标责任制考核等部门的沟通协调，形成合力，提高工作成效。同时加大信息公开，扩大社会监督，使绩效评价工作既有内部机制又有外部监督。在绩效评价过程中我们也发现一些具体问题，如：绩效评价与审计、检查或审核评审的区别与联系绩效评价专家水准的资格如何认定，绩效评价项目如何分类等等。同时绩效评价工作无论是绩效目标的确定、评价工作实施及评价结果应用等环节与改革的要求还有很大差距，需要在以下方面不断探索。

（一）树立绩效理念，完善绩效管理环节

1.预算编制和批复。编制预算要结合项目实际情况，科学、合理测算，应加强绩效目标审核，认真编制项目绩效目标。强化绩效目标管理，加强绩效管理基础和各环节工作，优化内部控制管理方式方法，深化全过程预算绩效管理改革。2.预算执行和监控。财政部门应加强对主管部门和项目单位资金绩效目标的监督机制，定期对预算和绩效目标执行情况跟踪监控，及时调整预算、纠偏、纠错，提高财政资金使用效率。3.预算执行结果和决算编制。项目单位要及时进行绩效自评价工作，并且要有详实、充分的数据等资料和科学、合理、量化的指标体系。将绩效自评价报告作为年度部门决算的一部分上报主管部门和太原市财政局。同时，财政和审计部门要按比例对自评价报告进行抽查。4.预算纠偏和完善。财政部门要及时反馈绩效评价结果，对存在的问题要及时反馈并负责督促预算部门和项目单位定期整改完善。并组织有关考核部门和审计单位及时复查。加强绩效评价结果应用是加强财政支出管理、合理配置公共资源、优化财政支出结构、提高资金管理水平和资金使用效益的重要手段。5.信息公开。“阳光是最好的防腐剂”，建立公开透明的信息公开渠道，通过网上公示和正式文件通报形式及时公开绩效评价结果。使“花钱必问效，无效必问责”逐渐成为机制。建立“注重绩效导向、强调成本效益、硬化责任约束”的预算管理新机制，夯实预算绩效管理责任主体和主体责任。

（二）加强绩效管理信息化建设和人才建设

建立统一预算和绩效管理的平台体系，突出“层级配套、功能协调、覆盖到位”的要求，使预算和绩效真正成为一体，加快基础数据库、指标分类库、专家分类库、中介机构分类库管理和建设，为全面实施绩效管理提供信息化支撑。加强政府智库建设和对咨询机构的扶持力度，吸引人才，大胆使用人才，培养人才，加强培训提升预算绩效管理人员、专业机构人员的绩效评价专业水平。

（三）提高预算绩效管理工作层次和质量

实施全面预算绩效管理不是财政部门一家的事，也不是财政部门一家能做了、能做好的事，需要市委、市政府、市人大的统筹协调，各部门分工合作，形成合力才能持续发力，不断提高预算绩效管理工作层次和质量，推进全面实施预算绩效管理工作再上新台阶。

作者:马丽敏 单位:太原市财政局