绩效管理中激励机制设计难题

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一、控制导向型预算体制的逆向激励

与多数国家一样，中国目前继续采用传统的条目基础的投入预算体制：资源配置以预先规定的用途为基础，不与绩效挂钩。每个用途都规定开支标准。机构和官员被要求满足这些标准，无论绩效如何。问题在于：支出标准很难约束政府活动的范围和公共投资的规模，逾越标准的各种机会主义行为也极难被有效监管。支出节约则意味着“犯傻”：机构及绩效管理中的激励机制设计难题有效的激励机制设计必须面对五个难题：逆向激励、环境噪声、目标互斥、配置冲突和分析方法文/王雍君其成员不仅得不到任何好处，反而发出了“资金超出需要”的信号。后者将机构置于下一轮预算被削减的境地。这就是投入预算体制固有的逆向激励—奖赏浪费、惩罚节约。吊诡的是：为支出控制而量身定制的投入预算体制，最终却走向自己的反面。包括中国在内，许多国家和政府的预算体制都在某种程度上陷入了这一困境，从而与绩效管理所要求的“合理成本”和“支出节约”理念背道而驰。适当的绩效激励机制设计面对的第一个难题，就是消除或抑制源于投入预算体制的逆向激励。有好些方法可供选择，将成本要素纳入绩效计量可作为最优方法。3E（经济性、效率和有效性）中的每个“E”都涉及成本。目前官方了指导绩效评价与管理的大量文件，但几乎没有哪个文件强制要求机构在报告产出（效率）和成果（有效性）的同时，一并报告相应的成本。财政成本最终被全部转嫁给纳税人的事实，也使公共官员极易忽视和漠视其活动的财政成本。这是成本层面的逆向激励问题极难得到重视、更不用得到解决的关键原因。公共机构通常具有隐瞒真实成本（以及公众服务需求）信息的强烈动机，也加剧了逆向激励。“三重激励”可作为可信和可靠的解决方案。具体地讲，对机构及其成员的奖罚不仅应与产出和成果挂钩，也应一并与相关成本挂钩。成本并非越低越好，因为牺牲产出和成果的成本节约并不合意。三重激励机制依托“产出成本”和“成果成本”的核算技术的发展，在公共部门中开发作业成本法（ABC）和成本会计因而至关重要。权责发生制财务会计可作为有用的起点。就公共部门成本核算方法与技术而言，中国与发达国家的差距非常大，亟需急起直追，但前提是足够的政治意愿，包括从传统的“人民话语”到“纳税人话语”的政治转向。

二、环境噪声与目标互斥

绩效激励机制强调以结果导向绩效的好坏作为奖罚基准。但除非结果可以通过机构管理者的努力加以控制，否则奖罚就没有意义，因为没有人能够对不可控的结果负责。举例来说，谁应对“小行星撞击地球”负责？绩效管理中的环境噪声与此类似。环境因素（不可控）和管理努力（可控）绩效评价与预算的融合虽然至关紧要，但并非当务之急。当务之急是设计适当的激励机制，以促进官员从不作为心态转向持续关注以合理成本交付公众偏好的政策与服务。当前“全面绩效管理”运动出现了新特点：从强调绩效评价转向强调绩效激励，以及绩效与预算的融合—把预算作为促进绩效的工具，从而形成某种意义上的绩效预算。目前忽视乃至漠视激励机制建设的倾向依然令人担忧。在这种情况下，绩效运动滑向形式主义的风险非常高。为扭转这一局面，有必要清晰鉴别绩效激励机制设计的五个难题。控制导向型预算体制的逆向激励与多数国家一样，中国目前继续采用传统的条目基础的投入预算体制：资源配置以预先规定的用途为基础，不与绩效挂钩。每个用途都规定开支标准。机构和官员被要求满足这些标准，无论绩效如何。问题在于：支出标准很难约束政府活动的范围和公共投资的规模，逾越标准的各种机会主义行为也极难被有效监管。支出节约则意味着“犯傻”：机构及都会影响结果。许多规划受到环境因素的显著影响。北京的大气质量在很大程度上取决于天气。设想某年环保机构付出了巨大的管理努力，但因“天公不作美”以至未能使大气质量好转；或者某年环保机构无所作为，但因“天公作美”以至大气质量出乎意料地好。在前一种情况下，应惩罚环保机构和机构管理者吗？在后一种情况下应予奖励吗？如果这样，等于对那些机构无力控制的环境噪声实施奖罚—多少有点荒唐。要实施基于结果的绩效激励，必须将环境噪声从绩效计量（大气质量）的影响，与机构管理的影响分离开来。奖罚只应针对机构管理对结果造成的影响。匪夷所思的是：尽管噪声问题如此普遍和严重，受到关注的程度却很低。只要这个难题未被适当澄清和解决，朝向“绩效与预算挂钩”的努力很可能适得其反。绩效管理的复杂性和专业化，远远超出了包括改革者在内的多数人的想象。长期广泛的实践一再表明，在基本理论准备不足的情况下，一哄而上的运动式改革制造的问题，经常远远超过解决的问题。目标互斥使问题更加复杂。在“土壤保护规划”的例子中，四个可能的产出目标可分别界定为：减少水土流失、改善水质、改良土壤和增加产量。前三个目标具有同质性，并且与第四个具有内在一致性。在这种情况下，对每个目标实施奖罚不会损害其他目标—不存在目标互斥问题。但在“森林管理规划”的例子中，“木材产量”、“环境保护”和“发展旅游”这三个产出目标之间，互斥问题就会出现：追求其中的某个目标会损害其他目标。在这种情况下，基于该项规划的成败实施整体激励，就变得完全不合需要。正确的做法是针对每个目标的独立奖罚。否则，设想达成整个规划的成功将变得非常不现实。有意义的激励机制因而必须面对如下问题：究竟需要激励什么？这一问题也意味着：激励机制的正确设计—基于规划结构—比创建绩效计量指标重要得多。目前依然盛行的“绩效评价指标痴迷症”可以休矣。时下相对肤浅的绩效运动亟需灌输如下理念：规划结构的精心设计远比指标重要，尤其应注重发展目标趋同性的规划结构，以减少目标间或任务间的潜在冲突。如此，绩效激励机制的难题即可得到减轻。

三、配置冲突与分析方法

如果对“中小学午餐规划”的绩效评价表明其管理质量很差，是否表明政府应削减对这项规划的预算拨款？答案很可能是否定的。正确的答案甚至恰好相反：管理质量越差，越暗示需要更多的拨款。在真实世界中，类似问题很普遍，这是绩效激励机制设计中的另类难题：绩效越好，越应奖罚（包括增加拨款）吗？绩效越差，越应惩罚（包括削减拨款）吗？配置冲突由此而来：以绩效为基础还是以政策优先性为基础？绩效预算和绩效管理隐含如下信念：资源配置应以绩效为基础，激励机制也是如此。这一信念直接挑战政策优先性概念—在预算配置中的支配性角色。很少有人意识到：这个挑战在许多情况下是不必要的和不适当的。这是因为，政策驱动才是现代预算制度的灵魂；管理驱动只应从属和辅助政策驱动。易言之，政策驱动要求在确保资源可持续性和可承受性的前提下，预算资源的分配应充分反映政府政策的优先性，即使管理质量不能令人满意也是如此。另一方面，管理质量很高的规划，只要在政治没有吸引力或政策上不具优先性，拨款也可能需要削减或停止。适当的解决方法是将“双重评估”概念引入绩效评价中。双重评价指一并评价管理质量和资金需求量。管理质量反映绩效，资金需求量反映政策优先性。在此基础上，将规划、活动或产出区分为四类组合，并且只应将激励机制应用于其中的两类组合：管理质量高-资金需求量大，管理质量低-资金需求量低。其他两类组合并不适合绩效激励机制。进一步的考虑还有分析方法问题。单一的绩效评价方法—评价实际值与目标值间的偏差—对于有效激励并不充分，除非扩展到变化（change）分析、归因（attribution）分析和贡献（contribution）分析。归因分析旨在鉴别和分离规划影响—要求分离环境噪声；贡献分析旨在鉴别规划影响中的哪些因素对结果做出了多大贡献。举例来说，在儿童保健规划的例子中，儿童体能改善在多大程度上源于儿童保健品、儿童药品、儿童疫苗的使用。

结语

在激励难题未得到澄清和解决的情况下，将绩效与奖罚（包括预算拨款）挂钩的努力，以及推动“全过程预算绩效管理”的努力，很可能演变为一场肤浅和高风险的形式主义游戏，无论主观意愿多么良好。时下的中国，比过去任何时候都需要鲜活、有深度的思想来引导明智的行动，这是防范和减少“折腾”的最优方法。

作者：王雍君 单位：中央财经大学