人民银行全过程预算绩效管理

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摘要：政府部门预算管理与绩效管理相结合代表了我国政府预算管理改革的方向。人民银行作为独立的预算单位，自2012年开展预算绩效评价试点工作以来，积极推进预算绩效管理工作。比照国内外政府预算管理改革经验做法，分析当前人民银行预算绩效管理发展现状，发现了预算绩效管理工作中遇到的难题，需从预算绩效管理制度、协调机制、指标体系、监督机制和考核机制等方面出发，探索建立人民银行全过程预算绩效管理工作机制及实现路径。

关键词：人民银行；预算绩效管理；监督机制；考核机制

一、国内外预算绩效管理的经验做法

（一）国外预算绩效管理

为了适应日益加剧的国际竞争以及国内日益激化的财政收支矛盾，西方经济发达国家率先开展了公共管理改革，其中一个显著特点就是引入了绩效预算。1949年，美国胡佛委员会认为在编制预算过程中对于产出的重视程度要高于投入。1979年，美国管理和预算办公室提出了要对项目的实施效果以及资金效益进行评价的观点。1992年，美国政府进行了大刀阔斧的政府预算改革，出台了《政府绩效与结果法案》，将绩效评价范围进一步扩大。1992年，卡普兰（Kaplan）和诺顿（Norton）首先在绩效管理中引入了平衡计分卡，这是绩效管理的一个重大突破，主要采用了绩效指标设计的理念，与管理学的四个维度相结合且一一对应，实现了企业目标的可测量化，促进了战略目标的达成。20世纪90年代，特勒•盖布勒（TedGaebler）与戴维•奥斯本（DavidOsborne）在《改革政府》中指出，政府预算制度应具有结果导向性，应该更重视绩效改革。与此同时，希克（Schick）指出了预算管理的三个最基本的功能，即控制、管理和计划，也是预算绩效管理的基础所在。从发达国家预算绩效管理实践看，有一些共同点：一是以改革为出发点。传统的政府治理机构下，预算主张对投入进行控制，政府治理效益低、浪费等问题凸显。二是以法律手段推动绩效预算的衍生，减少推动过程中的阻力，节约成本，保证改革初衷与结果相吻合。三是建立以产出为导向的绩效预算模式，替代以投入为重点的预算管理模式。

（二）国内预算绩效管理

我国绩效管理工作起步较晚。2003年，我国明确提出实施预算绩效评价体系试点工作。2004年，财政部提出加强对政府投资项目的预算管理，强化监控，提高资金使用效益，并在2005年对绩效考核原则、内容、方法等做出规定。此后，在多次政府工作报告中都讲到绩效管理内容，加快了推广绩效评价试点工作。2010年已有115个中央部门的200多个项目进入试点。2011年，财政部了关于设计我国预算绩效管理工作框架的文件，确立了“横向到边、纵向到底、全面推行”的中心思想。2012年3月，人大提交的中央和地方预算草案中明确提出，要积极推进全过程预算绩效管理。同年10月，财政部《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》，指出将在2015年前实施预算绩效管理全面试点工作。2014年8月31日，重新修订的预算法在诸多方面取得了重大突破，包括完善政府预算体系、改进预算控制方式、建立跨年度预算平衡机制等。目前，我国地方预算绩效管理改革已经全面推开，各地已进行了一些实践，取得了一定成效。

二、人民银行预算绩效管理发展现状

从2005年起，人民银行开始实行收支两条线，将财务收入和支出纳入中央预算收入和支出管理，实行部门预算管理制度。各级人民银行每年按照“实事求是、统筹兼顾、保证重点”的原则，从严编制各项费用预算，保证重点支出，严控一般性支出。2012年，人民银行系统开始探索进行预算绩效管理，绩效评价项目从重点项目支出逐年扩大，并取得了一定成效。当前，人民银行预算绩效管理以相关法律法规和制度规定、相关部门中长期发展规划以及财务执行情况等为依据，按照客观、科学、分级、分类的原则，统筹规划、稳步推进预算绩效管理工作。运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、定量分析与定性分析相结合等评价方法，对预算资金投入、使用、产出和成果的整个过程进行整体综合性评价，以反映预算资金使用效益，并初步形成一个科学、合理、完整的四级指标体系。其中一级指标涵盖投入、过程、产出、效果四部分，这四部分框架内容基本固定，二、三、四级指标可根据单位层级、预算部门、项目特点等进行调整和补充。看到成效的同时，绩效管理也暴露了制度体系不健全、绩效管理观念尚待加强、监督机制未建立等问题，预算绩效管理工作困难重重。

三、人民银行推动预算绩效管理的困难

（一）预算绩效管理制度体系有待完善

人民银行仍执行1998年颁布的《中国人民银行预算管理的规定》。2005年，人民银行《中国人民银行办公厅关于调整部分会计科目的通知》，仅仅对于一部分开支科目进行了补充完善，未提及预算管理制度规定的问题。当前，预算绩效管理工作逐步推进，人民银行会计财务事业初步转型，都对预算绩效管理提出了新要求，需要一套完备的制度体系来规范和约束，以建立完善适宜的预算绩效管理制度和配套措施。

（二）预算绩效管理认知有待加强

人民银行的预算绩效管理工作主要由会计财务部门负责，事权部门并没有真正参与到绩效管理工作中来。事权部门更多地关注对资金的需求，而对于如何高效率使用资金关注较少。事权部门对预算绩效管理工作的关注度和参与度不高，也在一定程度上影响了预算绩效管理工作的专业性。此外，操作人员对预算绩效管理工作理解和认识不到位，缺乏专业的指导和培训，使得预算绩效管理工作开展难度较大。

（三）预算绩效管理监督体系尚未健全

人民银行在实施预算绩效管理的过程中，尚未形成完整的预算绩效管理监督体系，使得预算绩效管理全过程中主观性和自由性较大。当前预算绩效监督管理主要集中在财务管理方面，未实现对预算绩效全过程的监督。同时，现有的信息收集机制和跟踪监督手段单一，监督机制尚未建立，导致绩效监督管理资料受限，无法达到有效监督。

（四）预算绩效管理评价结果应用不足

当前人民银行绩效评价结果仅停留在反映情况、找出问题的层面，评价结果对于项目预算编制和执行的参考作用、导向作用和制约作用尚未得到充分体现。大多单位往往只是“就事论事”，评价只是评价，与后续的工作改进、水平提升等没有紧密联系，导致预算绩效管理成效并不显著。

四、建立全过程预算绩效管理工作机制的思路

（一）进一步完善预算绩效管理制度体系

一是在原有《中国人民银行预算管理的规定》的基础上，纳入预算绩效管理的相关内容，为实行预算绩效管理提供制度保障。二是制定人民银行预算绩效管理办法和人民银行预算绩效管理操作指引，建立适应人民银行实际情况的绩效管理内容、目标、操作规范和流程等，明确预算绩效管理工作思路、方法和方向，细化工作步骤，引导和推动人民银行预算绩效管理工作的有序开展。

（二）加强与业务部门的沟通，建立绩效管理协调机制

预算绩效管理不单单是会计财务部门的责任，而是一项全行性的工作，尤其是事权部门或相关业务部门，必须要参与其中。各部门要加强横向沟通、协调与配合，建立预算绩效管理工作组织机构，负责领导、协调和管理预算绩效管理工作，将会计财务部门及相关业务部门纳入组织机构，明确会计财务部门及各业务部门职责，形成纵向一致、横向协同的架构，为预算绩效管理工作的开展打下基础。

（三）针对不同项目设置指标，充实绩效评价指标体系

绩效评价指标的科学与否关系到预算绩效管理是否规范有效。要结合项目特点和管理要求，遵循共性指标与个性指标相结合的原则，发挥预算定额标准的规范作用和尺度作用，完善相关绩效评价指标，尤其要把握好项目支出的特殊性，针对不同项目制定符合其特点的评价指标，努力增强绩效评价指标体系的规范性、科学性。

（四）建立健全绩效管理全过程监督机制

绩效监控是保证预算绩效管理是否有效的重要手段，要建立预算绩效监督机制，定期或者不定期对运行信息进行采集、汇总和分析，以监督和控制预算绩效目标的实现情况和可能出现的问题。若绩效运行目标与事先设定的目标发生偏离，要分析出现问题的原因，并采取切实可行的措施纠正偏差，促进预算绩效管理工作稳步开展。

（五）加强绩效考核管理力度，建立绩效考核评价机制

要将预算绩效管理工作与绩效考核紧密结合起来，一是建立人民银行预算绩效考评机制，制定考评管理办法，将预算绩效考核纳入分支机构年度考核，提高各部门对预算绩效管理的认知和重视程度。二是建立预算绩效考核奖惩机制，对于预算绩效管理取得良好成效或者有创新性举措的部门或单位，可在经费安排上给予适当奖励。通过建立考核奖惩机制，将绩效管理真正融入预算管理中，提升资金使用效益。

参考文献：

[1]温万祥.人民银行预算绩效管理实践研究[J].财务与金融，2016（6）.

[2]傅红蕴.关于构建人民银行预算绩效评价体系的思考[J].金融纵横，2015（4）.

[3]周蜀雁.关于构建人民银行预算绩效评价体系的思考[J].时代金融，2016（35）

作者：朱梦蝶 单位：中国人民银行石家庄中心支行 河北