预算绩效管理实施问题思考探析

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摘要：党的十八大以来，在以习为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，财税体制改革加快推进，预算管理制度持续完善，财政资金使用绩效不断提升，对我国经济社会发展发挥了重要支持作用。但也要看到，现行预算绩效管理仍然存在一些突出问题，主要是：绩效理念尚未牢固树立，一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识；绩效管理的广度和深度不足，尚未覆盖所有财政资金，一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生；绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。

关键词：预算；绩效管理；问题

1绩效评价存在的问题

1．1项目绩效目标不够明确，项目计划完成情况难以衡量

项目绩效目标不明确，不切合实际情况，难以发挥绩效目标对项目实施的指导监督作用。项目绩效目标不明确主要表现在以下几个方面：一是项目的总体目标为实施项目完成内容，未设置预期产出效益和效果。二是绩效指标未设置质量指标、数量指标、成本指标、社会效益指标等。三是跨年度实施的项目，未设置分年度目标。四是设置的量化指标与现实情况不符。如审核了161个项目实施单位填报的161份绩效目标表，其中：15个项目的总体目标为实施项目完成内容，未设置预期产出效益和效果；34个项目的绩效指标未设置质量指标、成本指标、社会效益指标等；16个项目跨年度实施的项目，未设置年度阶段性考核指标；11个项目设置的量化指标与现实不符，如某单位绩效目标申报表－社会效益指标栏显示“满足群众参观需求，指标值为40万人次”，经现场核查，尚未对社会进行开放。项目绩效目标不明确，不切合实际情况，难以发挥绩效目标对项目实施的指导监督作用。

1．2预算管理水平不高，影响项目绩效评价

一是部分预算编制不科学，预算额度测算无依据，导致已完工验收合格项目资金结余率较高，如项目预算金额为80．00万元，已完工项目工程结算金额45．00万元，资金结余35．00万元，资金结余占预算金额的比例为43．75％。二是预算约束力不强，资金使用绩效待提升。部门预算编制不够扎实，预算执行中调整变动的，未经人大部门批准，预算支出缺少刚性约束。如预算批复项目实施数量为32个，涉及资金5，000．00万元，实际预算执行实施数量为27个，调整项目实施数量5个未经人大部门批准。

1．3项目实施进度缓慢，无法发挥绩效作用

项目实施单位绩效目标申报表显示完成率为95％，实际核查时发现个别项目未开工，甚至招投标、政府采购程序仍未启动。项目实施进度缓慢的原因为：一是项目实施单位前期准备不足，开工率较低。如个别工程类项目涉及土地及建筑拆迁，项目实施单位对前期工作难度估计不够，资金下达后进行缓慢。二是地方财政评审和政府采购需要一定周期，部分工程量小的项目还存在流标现象。如工程类项目财政评审日期为2019年9月19日，经过公开招标等程序，业主方与施工单位签订合同日期为2019年12月10日，地方财政评审和政府采购需要一定周期，导致项目开工较晚。三是个别项目的实施受季节性影响，遇到不可预见的因素只能顺延。如部分文物保护工程受季节影响较大，冬季气温较低及夏季雨季无法施工，客观上影响了项目实施进度。

1．4预算执行率较低，财政资金使用率不高

预算执行率较低的原因：一是资金下达时间较晚，预算资金下达到项目实施单位一般为四、五月份，再经历招标、政府采购审批等流程，往往具体执行时已经到了年末，因项目当年未实施完毕，导致无法支付工程款。二是已完工验收项目未支付工程款。由于支付工程款审批流程繁琐，需经财政主管股、采购办、监督委、财政局、主管项目县长、主管财政县长、县长等签字审核后才可以支付工程款。

1．5项目管理不够规范，监督机制有待加强

一是政策宣讲不到位，部分市县执行不规范。现场核查中部分单位反映不清楚专项资金该用于哪些方面，是只要用于项目建设内容就行，还是需要按照项目申报书中的预算范围使用。二是部分单位或项目资质不符合申报要求，项目审核把关力度有待加强。专项资金项目申报通知和评审办法中规定了较为细致的申报条件和审核流程，实际工作中也能够按照文件规定完成多个环节的审核认定。但评价中发现有些受扶持单位或项目不符合申报要求。如项目申报通知要求已完成投资额需要达到总投资的三分之二，评价中发现个别单位项目申报时已完成投资额不足总投资的三分之二，不符合申报要求。

1．6项目未及时验收、已验收项目不够严谨

项目完工后，业主方未在项目完工后3个月内及时组织专家进行验收。如某单位工程维修项目于2019年1月8日完工，截至2019年12月31日，仍未进行验收；个别已验收项目经项目实施单位、监理单位、施工单位等单位共同验收，验收报告仅有相关单位的盖章，缺少验收人签字。此外，验收内容记录不够详细，缺少项目的开工时间、完工时间、验收时间等基本信息，无法形成有效的问责机制。

1．7管理制度的缺失，后续管理能力不足

项目实施单位未针对本单位实际情况建立相关制度，实际实施中参照国家及省级相关制度执行，制度缺失不易于项目单位进行科学化管理。对项目实施后的运营管理，包括人员配置、资金投入及持续维护等未有明确规划及相关保障措施。同时长效机制的缺失，不利于项目的后续运营管理，也不利于项目的可持续发展。

2完善预算绩效管理相关问题的思考

2．1完善绩效目标，提高绩效目标填报质量建议在项目申报前，对项目实施单位申报项目人员和管理人员进行申报材料规范化、合理化培训，在项目补助资金申报时，对申报材料的填报进行详细的指导和说明，特别是需要对项目投资额、质量、经济效益等重要绩效目标以及项目进度安排等做出详细讲解，引导项目实施单位申报补助资金项目时对目标任务的合理性、可行性进行充分论证，把目标细化量化为具体的指标。从而达到科学合理的申报实施项目。另一方面，重视对项目申请文件及材料的审核，督促项目绩效目标的制定，把绩效目标的合理性作为审核项目补助资金申报的一个重要内容。

2．2加强预算管理

一要规范项目预算编制，切实做到编制的项目预算依法依规有据可依，严格执行预算编制的相关规定，提高项目预算的准确率。二要强化预算约束，相关部门要及时拨付资金，严格按照专项资金的管理制度、办法使用，不挤占挪用专项资金。三要严格预算执行。各级管理部门要和财政部门加强沟通，通报项目实施进度，根据相关规定及时提供报账资料，尽快拨付项目资金，提高预算执行率。

2．3加快推进项目实施

一要高度重视，各级管理部门应会同有关单位，定期召开项目监理、施工单位碰头会，详细了解项目进展情况，有效推进项目进展，深入施工现场进行督查指导，协调解决施工过程中遇到的突出问题和实际困难。二要加强考核。建议主管部门对进度缓慢项目的单位进行通报并提出具体工作要求，切实推进项目进度。三要强化动态监控。建立整体项目进展及资金拨付情况月报制度，动态掌握项目建设、资金拨付、资金结存情况，提出有针对性的改进措施。

2．4增强预算绩效管理理念

相关管理部门要应尽快跟上形势要求，通过加强学习实践，增强对预算绩效管理的理解，以绩效目标编制为起点，以绩效过程监测为手段，以绩效评价结果应用为保障，促进保护资金使用效益提升。根据资金使用方向和内容，分门别类，科学合理制定绩效目标，让绩效目标和部门职责相一致、和资金预算量相匹配，指向明确，能够量化。

2．5督促相关单位建立健全相关制度，提高其运营管理能力

建议建立健全符合本单位实际情况的相关业务管理制度及资金管理制度，明确项目申报、实施、验收等业务流程，以及资金申请、支出审批及专项资金管理等，并严格执行。提高实施单位项目管理能力，保障文保项目顺利进行。同时，督促项目实施单位建立完善项目的后续运营维护制度，包括人员配置、资金投入及持续维护，相关宣传措施等，促进项目的可持续发展。

2．6加强专项资金项目的监督与管理，实施监督考核机制

专项资金项目属地业务主管部门应加强对资金使用单位实施项目的服务与指导，使项目实施单位熟悉项目管理制度、实施程序和资金管理等要求，帮助项目实施单位规范内部管理；各级业务主管部门应加强对项目的监督管理，落实监管责任，及时发现和解决项目实施过程出现的问题，按规定做好对专项资金项目的检查、督导、整改、考核验收等，确保专项资金安全有效地使用，发挥专项资金的预期使用效果；对于未按计划时间和建设内容实施的项目，要求属地主管部门督促项目实施单位限期提出项目实施方案或调整意见，如需调整的项目应及时按原申报审批口径报批；主管部门应当建立监督考核机制，对监管机制的执行情况实行奖惩，并与项目的申报数量及补助金额挂钩，鼓励、促进市、县部门严格执行监管机制，推动项目管理规范化发展。

2．7健全问责机制，激励担当作为

全面贯彻“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力”的精神，健全工作目标责任制，使每个岗位都职责和分工清晰、每项工作都程序和目标清晰、每项奖惩都认定和执行清晰。这还需着力构建结构完善、运转协调、执行有力、权责明晰的问责机制和环环相扣的问责程序，使“健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条”的要求得到落实，防止问责不力或问责泛化、简单化，真正做到有错必纠、有责必问，精准问责、有效问责。

3结束语

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院做出的重大决策，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施结果，为经济社会发展提供有力保障。要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，增强“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效理念，提高政策规划和预算编制的精准性，强化预算支出责任。

参考文献

［1］韦洪涛．绩效管理在企业全面预算管理中的作用研究［J］．企业改革与管理，2019，（11）．

［2］马向荣．探究企业预算绩效管理的实施［J］．当代会计，2019，（23）．

［3］黄银萍．强化绩效管理提高预算效能［J］．中国工会会计，2020，（06）．

作者：李二静 单位：中天银会计师事务所有限责任公司河南分所