谈高校实施全面预算绩效管理

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【摘要】文章立足于高校预算管理工作实践，对当前高校预算绩效管理中存在的主要困难进行了深入分析，从强化绩效管理理念、建立预算绩效管理体制、健全预算绩效管理闭环机制、创建大数据绩效管理平台等方面对高校实施全面预算绩效管理的路径进行了探讨，以期对高校提高预算绩效管理水平有所裨益。

【关键词】高校；预算；绩效管理

党的报告明确提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这是国家建立现代财政制度，推进政府治理和预算管理的一项重要变革。高校如何贯彻落实国家关于全面实施预算绩效管理的重要部署，进一步强化绩效管理理念，建立健全预算绩效管理体制，切实提高资源配置效率和绩效，是当前面临的一项重要课题。

一、高校实施全面预算绩效管理的重要意义

（一）高校实施全面预算绩效管理是国家高等教育管理改革的要求。2015年10月，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出“以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力”，加快建成一批世界一流大学和一流学科，更加突出绩效导向，强化建立激励约束机制，在公平竞争中体现扶优扶强扶特。为对接国家“双一流”建设计划，各省市相继出台了高水平大学建设专项支持政策，经费投入从几亿到上百亿元不等，以绩效为杠杆，引导高校分层、分类发展（见表1）。在政府以绩效为导向的财政分配机制下，高校只有全面实施预算绩效管理，不断提高整体办学水平，才能获得更多的政策和资金支持。

（二）高校实施全面预算绩效管理是实现内涵式发展的内在需要。近十年来，我国高校的办学规模基本趋于稳定，当前高校正从以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展，转向以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展，高校必须进一步明确办学定位，凝练学科特色，走特色发展和质量发展之路。面对内涵式发展带来的日益增长的经费需求，高校必须改变过去的粗放式管理，进一步深化管理改革，创新体制机制，实施全面预算绩效管理，建立对学校长远发展有利的激励约束机制，充分激发内部办学活力，增强全校的成本效益意识，切实提高资金使用绩效，从而实现内涵式发展的长远目标。

（三）高校实施全面预算绩效管理是优化资源配置的重要举措。为了解高校的收入构成情况，笔者选取了教育部属十所高校和浙江省属十所高校为样本，对其2019年度收入情况进行分析。从下页表2可以看出，财政拨款收入是高校办学经费的重要来源，其中教育部属高水平大学的收入结构相对多元化，而省属高校办学经费则主要依赖于财政拨款收入。在现阶段，我国经济由高速增长转为高质量增长，经济下行压力加大，财政收入增长趋缓的大背景下，高校办学经费来源缺乏新的增长点，尤其是对地方高校来说，办学经费投入不足与资金需求不断增长的矛盾十分突出。当前，高校内部办学经费不足与资源配置不合理、资金使用效率低下的现象在一定程度上同时存在。建立现代化的预算管理制度是推进高校治理现代化的重要内容，高校只有实施全面预算管理，注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束，优化资源配置，不断提升高校的治理水平和能力，将有限的经费花在“刀刃”上，发挥最大的绩效，才能实现长期可持续发展。

二、高校实施全面预算绩效管理存在的问题

随着国家预算管理改革的不断深化，近年来国内高校的预算管理水平有所提升，预算绩效管理取得了一定进展，但总体预算绩效管理水平仍然不高，实施全面预算绩效管理面临诸多困难。

（一）预算绩效管理意识比较薄弱。由于高校属于非营利组织，长期以来形成的“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想仍然存在，尤其是学校管理层还没有牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理理念，在预算管理中还没有将绩效管理的理念和方法有机融入预算编制、执行、监督过程之中，预算管理与绩效管理“两张皮”的现象普遍存在。在预算编制环节，对预算绩效目标管理不够重视，绩效目标不明确，有些甚至未设绩效目标，更谈不上绩效目标与预算同步批复、同时下达。在预算执行环节，主要关注的是预算执行进度和经费支出的合规性，对绩效目标实现情况缺乏有效监控，更谈不上对绩效运行情况进行动态监控。在预算评价环节，尚未建立完善的预算执行考核评价机制，导致预算执行主体缺乏责任意识和绩效意识。

（二）预算绩效管理体制机制不健全。一是缺乏有效的组织保障机制，学校管理层对预算绩效管理的重视程度不够，未设立专门的预算绩效管理领导机构和监督评价机构，由于学校层面缺乏统筹协调、校内各部门重视和参与不够、财务部门缺乏绩效管理专业人才等原因，预算绩效管理工作开展难度很大。二是缺乏健全的制度体系保障，高校制定了财务、预算、资产、收入、支出、内部控制、目标考核等一系列管理制度，其中也不同程度地体现了一些绩效管理的理念和要求，但由于缺乏顶层设计，学校绩效管理制度的碎片化现象比较严重，甚至部分制度内容相互冲突，难以形成制度合力，预算绩效管理的长效机制尚未形成。三是绩效管理开展的广度和深度不够，高校的预算绩效管理目前主要偏重于专项经费，学校整体预算绩效管理仍处于起步阶段，距离“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化的要求还有很大差距。四是缺乏科学有效的绩效评价指标体系，设定的绩效目标不明确，难以细化、量化，评价指标体系设置不够科学，共性指标多而个性指标少，定性指标多而定量指标少，难以对预算支出的经济性、效率和效益做出科学、准确的评价。五是预算绩效管理的激励约束机制不健全，没有将绩效评价结果与学校预算安排、干部任用、部门目标考核等重要环节相挂钩，导致预算执行主体责任难以落到实处。

（三）预算管理信息化水平落后。在“互联网+”、大数据、云计算等智能科技飞速发展的今天，高校的整体信息化水平得到明显提高，但通过调研发现，高校目前的预算管理信息化水平普遍偏低，无法满足实施全面预算绩效管理的要求。一是高校各部门大都建立了各种信息系统，但由于缺乏学校层面的顶层设计，各部门之间的信息系统相互独立，无法实现资源共享、数据交换以及信息对接，阻碍了高校的信息化建设，也难以有效满足预算绩效管理对于大规模数据采集、整理和深度分析的要求。二是高校缺乏包括预算申报、编制、审批、下达、执行、监控、评价等各关键环节的全链条预算管理信息系统，有些高校甚至还停留在半手工管理阶段，预算管理效率低下。三是现有预算管理系统偏重于传统的预算管理功能，没有考虑绩效管理的绩效目标设置、绩效运行监督、绩效评价及结果反馈等功能要求，难以满足预算管理与绩效管理一体化的管理需要。

三、高校实施全面预算绩效管理的破解之道

高校应将绩效管理和预算管理有机融合，并借助大数据、云计算等现代信息技术，建立一种目标明确、监督有效、评价科学、责任到位的全面预算绩效管理模式，有效解决当前高校预算管理中存在的上述难题，进一步优化资源配置，提高资金使用绩效。

（一）牢固树立以结果为导向的预算绩效理念。思想是行动的先导，高校要实施全面预算绩效管理就必须从转变传统预算管理理念开始。首先，高校从管理决策层开始就必须牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念，以结果为导向、注重支出责任和效率，将绩效理念贯穿于学校工作的方方面面，这是高校实行全面预算绩效管理的前提。其次，预算管理部门应将绩效理念有机融入预算编制、预算执行、预算监督、预算评价等各个环节，使学校资金处于全过程监控之下，建立绩效问责机制，强化预算执行主体的责任意识，让校内部门从“重要钱”向“重花钱”转变。最后，高校应加强预算绩效管理的政策宣传，通过网络、新媒体等多种渠道将预算绩效信息向全校公布，保障全校师生的参与权和监督权，吸收专家学者和教工代表参与预算绩效评价，激发全员参与预算绩效管理的积极性，营造实施全面预算绩效管理的良好文化氛围。

（二）健全权责分明的预算绩效管理体制。高校应建立健全“统一领导，分级管理”的预算绩效管理体制，理顺预算管理各层次的权责关系，将绩效理念贯穿于各项重要工作之中，为全面实施预算绩效管理提供坚实的体制保证。学校预算绩效管理层级主要包括：（1）学校党委会，是学校预算管理的最高决策机构，主要负责审查批准学校预算管理规章制度，批准学校预算草案等。（2）预算绩效管理委员会，是学校预算管理的议事、决策机构，由校内与预算管理相关的主要管理部门和专家代表组成，主要负责审议预算绩效管理制度、年度预算方案、重大预算调整及其他重大经济事项，监控预算绩效执行情况，审议预算绩效评价方案和结果等。（3）预算绩效管理办公室，可单独设置也可以挂靠在财务部门，主要负责建立、健全预算绩效管理制度，确定预算绩效目标，监督预算执行，组织实施预算绩效评价等。各学院、部门负责根据学校设定的绩效目标和下达的经费预算，合理安排经费支出，提高经费使用绩效，确保预算绩效目标的实现。

（三）建立全过程预算绩效管理闭环机制。高校应根据实施全面预算绩效管理的要求，加强顶层设计，建立一套目标明确、层次清晰、内容完善、权责对等、约束有力的预算管理制度体系，形成包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用的全过程预算绩效管理闭环机制，提高预算绩效管理的科学性、规范性、权威性。一是建立重大项目和重要经济决策事前绩效评估机制，结合预算编制和项目评审，对重大项目和重要经济决策的必要性、可行性、经济性和绩效目标实现的可行性进行论证，作为预算安排的重要依据，提高预算安排和管理决策的科学性。二是加强绩效目标管理，绩效目标包括产出目标和效益目标，应当具体、明确、可衡量，学校应根据发展规划和年度工作计划，科学设置部门整体绩效目标及项目绩效目标，加强绩效目标审核，做到绩效目标与预算同步批复下达，作为设置绩效评价指标、开展绩效评价的前提依据。三是建立绩效运行动态监控机制，将绩效管理要求融入预算编制、预算执行、预算监控、预算考核等各环节，实现对绩效目标实现程度和预算执行情况的全过程“双监控”，发现偏差及时纠正，确保绩效目标如期实现。四是提高绩效评价的质量，加强重大项目的预算绩效评价，积极推行学校和部门整体预算绩效评价，根据共性与个性相结合、定量与定性相结合的原则设立规范化的评价标准，建立健全绩效评价指标体系，创新绩效评价方法，依托大数据挖掘分析技术，不断提高绩效评价的科学性。五是健全预算绩效管理激励约束机制，将绩效评价结果与经费预算安排、部门目标考核、干部选任提拔等重要管理环节相挂钩，强化绩效结果导向，增强预算执行主体的责任意识，确保预算绩效管理责任落到实处。

（四）创建以大数据为支撑的预算绩效管理系统。预算绩效管理的本质要求是基于绩效数据的测量、识别、诊断和分析，并将结果反馈于财务管理流程，进而提升资金的使用绩效。高校应借助于大数据技术构建预算绩效管理智慧信息平台，提高预算绩效管理的科学性和有效性。首先，绩效数据是预算绩效管理的基础，高校应通过“智慧校园”“云上校园”工程建设，建立跨部门、跨业务的数据共享中心，切实打破“信息孤岛”，大力推进“业财融合”，实现校内业务系统的互通共享，建立全面预算绩效管理数据库，实现绩效数据的自动采集、识别和分析，提高绩效数据来源的可靠性。其次，建立预算与绩效管理一体化的管理信息系统，将预算管理与绩效管理的要求内嵌于系统之中，做到经费预算与绩效目标同步下达，对预算执行和绩效运行情况动态监控、实时反馈、及时纠偏，提高预算绩效管理的时效性。再次，综合运用数据挖掘技术和数据分析方法对采集的绩效数据进行测量、统计、分类，与内嵌于预算绩效管理系统中的绩效评价指标进行对比分析，发现偏差，分析原因，确保绩效评价结果的科学性，并运用数据可视化技术将绩效评价结果呈现为简明直观的图形、图表，作为学校管理决策的重要依据，强化绩效评价结果的应用。最后，通过广泛地数据收集和深度数据分析，充分了解师生关于预算绩效管理的偏好和意见，并通过移动互联网、新媒体等多种渠道及时公开预算执行、绩效运行和绩效评价信息，接受师生的广泛监督，激发全员参与预算绩效管理的积极性，提高预算绩效管理的透明度。

【参考文献】

［1］钟秉林.建设现代大学制度推进高校内涵发展［J］.探索与争鸣，2017，（8）.

［2］李文彬，谢昕.大数据技术与预算绩效管理质量提升研究［J］.学习论坛，2020，（4）.

［3］李洋，盛惠良，沈军.高校全面预算管理与绩效评价研究［J］.商业会计，2017，（21）.

作者：慕兴 单位：宏浙江工商大学计划财务处