从绩效管理角度完善地方债务管理浅谈

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摘要：本文结合地方政府债务管理具体实践和财政发展要求，探讨提出建立全方位、全过程、全覆盖的地方政府债务预算绩效管理体系的基本框架和相关建议，以期为推进政府债务预算绩效管理工作，提高现代财政治理水平提供参考。

关键词：地方政府债务；　绩效管理；　绩效评价指标

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，财政运行处于紧平衡状态，地方财政进一步承压。《中华人民共和国预算法》修正以后，中央对地方政府债务管理进行改革，赋予了地方政府依法适度举债的权限，地方政府债券成为地方政府举债融资的唯一合法途径。自此，地方政府专项债券（以下简称“专项债”）进入快速发展阶段，新增专项债额度从2015年开始逐年增加。2020年新增专项债1.6万亿元，同时还发行了1万亿元的抗疫特别国债，对加强地方政府债务监管提出了更高要求。

一、政府债务预算绩效管理相关要求

《意见》要求更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。绩效管理要覆盖所有财政资金，延伸到基层单位和资金使用终端，确保不留死角。随着全过程、全覆盖的预算绩效管理制度建设初见成效，中央适时提出政府债务预算绩效管理理念，要求推进政府债务预算绩效管理体系建设，打造贯通从政府到部门再到项目的全方位预算绩效管理体系，实现更高层级的财政资源优化配置。在此过程中，将绩效管理范围从支出向收入拓展，完善债务管理显得尤为重要。推进政府债务绩效管理体系建设是构建全方位预算绩效管理体系的重要一环，有助于科学合理配置财政资源，防范地方政府债务风险，提高资金使用效益，实现积极财政政策的提质增效。2021年6月，为加强地方政府专项债券项目资金绩效管理，提高专项债券资金使用效益，有效防范政府债务风险，财政部印发了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号，以下简称《办法》）。《办法》从事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等五个环节对专项债券项目资金绩效进行管理，这是我国首次针对专项债出台绩效管理政策，对于健全地方政府举债融资机制、管好用好专项债券、防范化解政府债务风险具有重要意义。具体来看，《办法》主要内容分为事前、事中、事后三大方面。第一，强化事前绩效评估。《办法》规定，申请专项债券资金前，项目单位或项目主管部门要开展事前绩效评估，并将评估情况纳入专项债券项目实施方案。第二，事中做好绩效运行监控。《办法》规定，在专项债券资金使用过程中，要对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”，查找资金使用和项目实施中的薄弱环节，及时纠正偏差。对严重偏离绩效目标的项目要暂缓或停止拨款，督促及时整改。项目无法实施或存在严重问题的要及时追回专项债券资金并按程序调整用途。第三，事后开展绩效评价管理。《办法》规定，年度预算执行终了，项目单位要自主开展绩效自评，项目主管部门和本级财政部门选择部分重点项目开展绩效评价，选取项目对应的资金规模原则上不低于本地区上年新增专项债务限额的5%，并逐步提高比例。各省市财政部门根据中央和财政部的文件要求，陆续制定出台了政府专项债券项目资金绩效管理办法，在预算绩效管理制度框架下，结合专项债券项目储备、申报、准备、发行“四库”管理机制，将绩效理念融入专项债券“借、用、管、还”全生命周期，开展专项债券项目资金绩效管理工作。随着办法的出台实施，意味着地方专项债券项目和资金的粗放式管理模式的终结，将更有利于地方政府债券资金项目的公益性和收益性的充分体现。

二、从绩效管理角度加强地方政府债务管理

（一）债务绩效的原则和管理体系

1.地方政府债务绩效管理一般原则

地方政府专项债券项目绩效管理既要遵循一般项目绩效管理的基本原则，又要立足自身特点，重点应关注代际公平和偿债风险。地方政府债务绩效管理的一般原则主要有四点：一是严格管理，全面覆盖；二是量入为出，收支平衡；三是聚焦重点，关注绩效；四是公开透明，防控风险。

2.建立健全债务绩效管理机制

2018年财政部发文明确提出建立健全地方政府债务资金绩效管理机制后，以山东为代表的部分省份已开展专项债券资金绩效评价工作探索，但侧重点各有不同，仍需要进一步提高评价质量，在深度和精度上多下功夫。整体来看，地方政府债务绩效管理机制包括以下四个环节。谋划申报环节。应对项目的可行性、必要性和平衡性进行充分的论证评估，在明确资金来源的前提下，制订分年度投资计划并纳入预算管理，实行地方政府债务全生命周期绩效管理，本着“轻重缓急,量力而行”的原则，从源头上防控债务风险。发行使用环节。要抓紧安排已发行的专项债券资金投入使用，确保在债券发行的当年全部形成实际支出。依托地方政府债务管理信息系统，对政府债券资金使用实行穿透式、全过程监控，既要督促加快资金使用进度，形成实物工作量，也要确保项目质量和资金安全，提高政府债券资金使用绩效，绝不能乱花钱和“突击花钱”。到期偿还环节。地方政府债券是推动项目建设、拉动有效投资的助推剂，但债是要还的，地方政府债务本息需要按期、及时偿还，政府信用才能得以维护。要时刻关注债务率和债务本息偿债倍数等风险指标，严控债务风险。反馈运用环节。地方政府债务和对应的项目信息都要依法公开，接受人大、社会公众监督，形成多层次的地方政府债务项目的绩效监督网络体系。绩效管理阶段性及最终结果也需要及时披露，并根据结果兑现奖惩措施，通过挂钩预算、完善政策、加强管理等方式加强地方政府债务绩效评价结果应用。

（二）债务绩效指标体系的建设和应用

1.建立科学合理的指标体系

要做好专项债券项目绩效管理，要构建分级、分类、分层次的绩效管理指标体系，建立全面绩效管理的闭环链条，贯穿于项目运行的整个生命周期，对项目的立项、建设、运营、结果的绩效做出量化评价。事前绩效主要是绩效目标合理性、筹资合规性；事中绩效重点是及时纠偏纠错，确保资金安全有效；事后绩效主要关注项目目标实现和外部效应。按照政府债务“借、用、管、还”各环节的管理要求和特点，应从收入管理、支出管理、存续期管理、影响力等方面设计四类一级指标。收入管理绩效指标。按照债务决策及发行环节的管理要求，将收入管理指标分为债务结构指标、债务风险指标、发行成本指标三项二级指标。主要是在债券发行利率、信息披露和项目遴选等方面坚持市场化原则。在绩效考核结果应用方面，要通过问责形成强有力的约束，将责任压实到相关部门和个人。支出管理绩效指标。资金的支出使用绩效是绩效管理的灵魂。支出管理绩效目标可分为资金管理指标（政府和部门层面）和项目管理指标（项目层面）两类。资金管理指标分为效益类指标和时效类指标两类。项目管理指标需要分解落实到具体债务项目的绩效目标。项目产出则跟一般其他项目支出评价类似，包括完成度、完成质量、完成时效等，如果是民生项目，还要关注公众的满意度等。存续期管理绩效指标。地方政府专项债券项目绩效管理市场化价值的实现离不开专项债券项目存续期管理，而存续期管理的重点是信息披露。存续期管理绩效指标关注当年度政府债务管理、信用跟踪评级和信息公开情况。债务管理指标通过债券信用评级情况、债务偿还率、逾期债务率客观评估当年偿还债券和市场信用状况。信息公开指标关注公开信息的及时性、完整性、准确性。影响力绩效指标。影响力指标主要考察政府债务的长效管理机制和总体社会效益，包括可持续性指标和宏观社会效益指标。可持续性指标根据财政部要求及引导方向，通过项目库建设指标考察项目库建设及滚动管理情况；通过资产管理指标考察资产管理的规范性、有效性。宏观社会效益指标可根据一般债和专项债的投向领域，设置交通运输、节能环保、城乡建设等相关领域的宏观衡量指标，反映债务资金及撬动投资带来的长期社会效益。

2.加强对预算绩效评价结果的应用

一是强化结果应用，研究建立政府债务绩效评价结果应用机制。《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号）规定地方政府债务新增限额分配采取因素法测算，综合考虑地方财力、重大项目支出、债务管理绩效等因素安排新增债务限额。目前专项债额度项目分配权已下放至各地方政府，建议进一步完善绩效评价结果与新增限额分配及其他专项资金的分配相衔接的绩效管理机制，防范财政和金融风险，持续提升地方政府债务管理水平。二是提高绩效评价结果的透明性，探索建立绩效评价信息公开机制，将预算执行情况以及项目、政策效果的评价结果向人大、社会公众公开，发挥其监督作用，更好地落实评价结果的反馈与后续整改。三是推进绩效评价申诉机制建立。当进行绩效评价时，若有关部门、单位对评价报告有疑问，应积极向上级提交复议并说明理由，这样不仅有利于促进绩效评价的公正性与公平性，也使绩效评价结果的应用更加有效益，从而更好地规范地方政府举债行为。

作者:凌巍然 王珊珊 单位:黄山市数据资源局