预算法治下的绩效管理实践研究

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一、践行预算法治化的制度基础

(一)现代预算制度的确立及目标取向

我国现代预算制度确立的过程是一个制度创新的过程，释放了科学化、精细化管理的能量，尤其在近十五年的预算制度改革创新中，政府先后针对部分预算、国库集中收付、政府采购行为以及政府各种收支分类等有关方面所采用的管理体系实施改革优化，获得了十分显著的效果，已经初步生成了现代预算管理体系的大致框架，为我国预算管理体系的改革创新打下了坚实的基础。其对于改革社会领域、政府管理体系以及公共财政管理都具有十分重要的社会意义。不仅能够有效提升政府各项行为的透明度与公开度，并且还能够将社会公众监督的作用充分发挥出来，切实提升人民群众参与国家管理的积极性与法律意识。现代预算制度的建设过程实质上也是与改革开放相适应的制度现代化过程，其目标取向应集中体现在以下几个方面：其一是现代预算制度属于科学合理的预算体系，其可以反映出我国预算制度构建与预算活动的通行做法与一般规律，不仅要充分彰显我国预算改革创新的成功经验，同时还必须要主动借鉴发达国家成熟的预算制度。其二是现代预算制度属于法治预算体系，预算调整主要是针对国家与群众、地方与中央、行政机关与立法机关的联系，关系到公权、私权、行政权以及立法权的平衡、划分以及约束，关系到广大公民群体的基本政治权利与基本社会经济权利，其对于我国政治文明建设、政府治理以及法治发展都具有巨大的促进作用。所以，必须要确定预算公开、预算法定以及权力制衡等现代法治预算的标准，构建在人大主导下的预算权力配置体系，才可以针对政府的预算权力进行有效的控制，真正达成税收的本质意义。其三是现代预算制度属于透明预算体系，实现民主、透明的预算的主要目的在于让权力在阳光下进行运转，真正实现将“看不见的政府”转变为“责任政府”、“看得见的政府”以及“廉洁政府”。透明、公开的预算体系在实践与制度方面都能够对我国预算活动产生积极的影响，通过采用公开、透明的预算体系，能够让广大公民享受预算的基本权力，从而有效激活民主制度，对推动我国民主政治的发展与改革具有巨大的作用。当具备上述特征的现代预算制度逐步确立起来，那么，现代财政制度便具备了得以切实落实的基石。当然，在确立现代预算制度过程中，其关键因素在于解决好如何为制度运行奠定良好的运行基础和运行环境等问题。本文认为加快推进预算法治化是破解这一问题的根本之道。一方面预算法治化不仅是贯彻落实我国依法治国的重要着手点，同时也是促进我国治理体系朝着现代化发展的重要阵地。同时，以预算法定约束政府预算行为，向公民与社会公开预算分配的标准、依据以及结果，从而有效防止政府预算发生暗箱操作的情况，切实保障广大公民的监督权、知情权以及参与权。在这样的背景下，预算法的修订承载着重大的使命与责任。

(二)预算法治化进程中的关键问题

在本轮《预算法》修订之前，我国政府预算改革是遵照1994年颁布的《预算法》的框架下开展的，然而现阶段我国的政府预算改革在某些方面打破了原《预算法》的制约。通过制度方面的改革创新可能获取非常高的“实体”性效率，然而其对法律法规实质性遵从的忽略，却非常容易导致政府预算管理偏离法制化的发展途径。例如，在原《预算法》中明确规定：“地方各级预算必须要严格遵循收支平衡与量入为主的基本原则，必须要避免赤字的情况”。“除了国务院与法律进行另行规定之外，各个地方政府都不可以向社会发行有关政府的任何债券”。然而，通过分析部分省份的预算报告可知，许多地方政府存在着预算赤字，存在巨大的负债，而具体到省级政府以下的财政收支平衡则存在着更为复杂的情况。一些县级财政自身本来就承担着巨大的包袱，再加上乡镇财政处在极为困难的局面，一些区域甚至存在拖欠退休金与工资的情况。而乡镇一级的财政收支情况则存在更大的困境，现阶段大多数乡镇财政的自给能力都无法保障，一些乡镇甚至存在拖欠政府工作人员工资的情况。全国各地通过地方政府出资组建公司或者以地位政府为担保等各种模式引发的变相政府债务，则是极为普遍的情况。可见预算管理只是简单遵循预算组织、预算程序等形式层面上的法治过程，对于预算编制口径、参与式预算、预算公开透明乃至利益关联等实质性问题的解决或落实仅处于的操作性制度建设阶段，极易诱发上述这种依赖的情况，即倘若程序本身设计是科学的，其最终得出的结果也会是正确的。这正是预算法治进程中必须克服的问题。为此就未来改革的路径选择而言，需要切实改变依靠财政机构所采用的“单兵推进”的模式，建设具备“纵深体系”的共同治理体系，其中关键问题是找出实现预算法制化的突破口，即在完善预算法的同时，提升法的约束效力。由此备受关注的预算法修正工作被赋予了构建法治政府、推动治理现代化等多重意义。预算法修正的目标定位在要按照提升国家治理能力的要求，建立全面规范、公开透明的预算制度，确保使预算成为约束、规范政府各项收支行为的手段，而并非进一步加强政府管理权利的手段。这就意味着在确立现代预算制度过程中，我们必须将预算管理的宗旨由预算控制转换到预算法治层面上来，形成刚性的法律约束。

二、预算绩效管理是实践预算法治化的最佳选择

(一)预算法治化过程中的现实问题与破解之道

从1999年算起，我国的预算改革已经历经了十五年，在这十五年的时间里，虽然我国的预算改革成就获得了社会的一致认可，预算制度对社会公共治理的重要性也获得了广泛的认可。但是，社会当中仍然存在着非常多的常话常新问题：为何关系到广大人民群众的巨额经费的公共预算不能够受到社会的高度重视？为何我国的政府预算在某种情况下被人们说成“政府自己所进行的预算”？为何预算资金结构性配给的自由裁量权并没有受到对应的制约，反而存在不断拓展的趋势。处在当前的预算模式中，针对资本性基础设施建设进行投资的年初计划通常都是建立在各个资金使用部门所汇报的信息资料，通过财务机构确定整体的资金规模，而各级发改委则能够直接决定详细的各个支出项目的先后顺序，导致大量的预留资金存在。为何在我国审计结果公开的几年时间里，人民群众并非盲目叫好，已经开始逐渐重视审计结构背后各项制度存在的问题，法的约束效力何在等问题?从上述现实矛盾来说，预算通过多年的改革发展，其已经发展到必须要向社会大众提出一个明确的“标绘”出践行预算法治的路线图，来破解因过于依赖外部力量推动预算法治化进程的怪圈。为此，创新预算管理模式并借此重新诠释《预算法》的法律理念、法律制度、法律约束等诸多法的要约，实现借助预算内在力量来推进预算法治化已成为必然选择。

(二)以绩效为导向的预算管理成为强化预算约束的必然

从管理学范畴看，绩效界定为业绩和成效，是组织期望的结果，也是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出(成果)。而绩效管理则是各级管理者为了达到组织目标共同参与的绩效辅导沟通、绩效计划制定、绩效结果应用、绩效考核评价以及绩效目标提高的持续循环过程。伴随社会民主化进程的加快，政府作为社会公共组织其管理绩效越来越受到公众的关注，为此借助预算绩效管理理念编制出有效的预算，在强调预算支出的责任和效率的同时，更加关注预算资金的产出和结果，达到既有引导激励作用，又不会约束到部门的正常运作绩效管理目标是非常重要的。这段阐述即诠释了预算绩效管理的理念，也指明了强化绩效预算管理对于社会发展的重要性。一直以来，国家非常注重预算绩效管理的相关工作与内容，反复强调必须要进一步推动预算绩效管理体系的改革创新，切实加大预算绩效管理力度，从而有效提升政府工作效率与预算经费的使用效率。2011年，我国国务院正式成立政府绩效管理工作部联席会议，以此来促进并指导我国政府绩效管理的有序开展，。成为推进该项工作的里程碑。主要表现在国务院建立政府绩效管理部际联席会议制度，选择预算绩效管理作为改革试点。《十二五规划纲要》：全面实施政府行政问责与绩效管理体系，“构建一套科学合理的、符合我国国情的绩效评估指标与体系，将专家评估、内部考核以及公众评议进行有效的整合，使得绩效评价的作用充分发挥出来。…提高政府执行力和公信力”。尤其在十八大报告中再一次明确提出：…创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。近年来，各级财政部门和预算单位必须要全面根据国务院、党中央以及财政部的相关要求，主动摸索预算绩效管理模式，在各地组织预算支出绩效评价试点，并获得了一定的成绩。然而从整体层面来看，我国的预算绩效管理工作仍处于发展的初期，其应有的效力未得到充分实践，究其原因思想认识还不够统一，制度建设不完备是一方面，但深层根源在于与绩效预算息息相关的立法工作相对较为落后。由此可知，从立法的层面来全面推动预算绩效管理的发展，实现预算管理由控制论向结果导向的绩效论推进，已成为当前和今后财政预算管理工作的重要内容。

三、新《预算法》中的预算绩效观及其制度呈现

(一)新《预算法》绩效观的确立

预算管理改革的方向在于法治化，围绕这一目标我们来解读新预算法。即2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过的《全国人大常委会关于修改<预算法>的决定》，于2015年1月1日起施行。这是《中华人民共和国预算法》自1995年1月1日起施行20年来进行的首次修改。新预算法进一步规范并明确了预算监督、预算决算、预算调节、预算执行、预算审批以及预算编制等几个环节，核心对预算体系、预算平衡、预算约束、预算绩效、预算公开等五个人大追踪的重点方面进行了修改，完善政府预算体系，健全透明预算制度；改进预算控制方式，坚持厉行节约，硬化预算支出约束。在上述修正内容中，较之与1995年采用的预算法，虽然总法章都为十一章，其内容增加了22条。而之前采用的预算法中并没有涉及到绩效一次，新预算法当中一共有6次提及了绩效。从中能够看出，新预算法当中明确要求预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程。包括：预算编制、审批与执行、执行与监督、预决算公开、相关法律责任，以此约束政府权利，规范财政收支行为。从绩效视角解读则体现为通过投入导向下的绩效预算，以彰显预算行为的合规性，以结果导向下的绩效预算来确保预算结果的有效性，促使预算法从传统的政府管理真正转变成为管理政府与规范政府的条例。旨在突出受托责任，维护民众共同利益。为了实践新《预算法》的立法宗旨，我国必须要将现代预算制度的建立作为核心内容，真正实现从法制化转变为民主化、从行政控制转变为法治控制，使得民主控制的目标得以实现，其不仅是我国公共财政体系改革的重要目标，同时也是我国政治改革的重要任务。由此可知，我国未来的预算管理改革创新仍然是将预算控制技术创新当作重要内容，通过有效提升预算信息的准确性与完整性，切实提升预算控制的科学性与透明度，使得预算管理技术水平得到有效的提升，强化预算约束力以确保预算法在预算管理中的绝对权威性和效力的实现。鉴于预算绩效管理本身属于应用管理、绩效评价结果反馈、效评价实施管理、绩效运行跟踪监控管理以及绩效目标管理所共同构成的一个全面的系统。该系统能够充分诠释并体现预算改革的该践行内容，促使预算绩效管理更为科学、规范，从而有效提升相关管理的科学性、前瞻性以及评估、监测有效性等，这将是实践预算法制化的重要保障。

(二)新《预算法》绩效观的制度呈现

1、编制全口径

预算管理既要“全口径”，又要“跨年度平衡”全口径预算管理属于新预算法中的重要亮点，比如第4条当中“政府所有的支出与预算都必须要纳入到预算中”；又比如第5条当中“预算包含社会保险基金预算、国有资本经营预算、政府性基金预算以及一般公共预算”。全面采用全口径预算管理是构建现代财政体系的先决条件。当中收入必须要实现全口径，不但要包含收费与税收，同时还必须要包含政府资本经营收入与基金收入等内容；而相应的支出活动同业也要有效覆盖政府的全部活动内容；此外，地方政府债务也应当归纳到预算管理体系中，以此来防止地方政府债务出现脱离人大监督与预算管理。此外，“针对预算控制模式也进行了深入的优化与改革，相比于传统的预算管理方法，全新的预算管理模式更为注重刚性、硬化的支出预算，收入预算则从传统的约束性转变为预期性，收入管理则更为注重应收尽收、依法征收”。使得审核预算的核心从赤字规模、平衡状态逐渐拓展为政策与支出预算。通过构建跨年度预算平衡体系，能够有效解决制定过程中存在的短收或者超收情况，能够实现从法律层面组织结余资金随意转化为支出与超收收入的现象，切实提升了年度预算的制约能力。可见，上述法律规定为实现所有政府财力的总收支大体平衡，在保证各种公共产品足量供给的基础上实现政府花费或成本最低的预算决策提供法的保障。一般来说，该项规定的旨在结合预算周期性特征约束政府预算收支关系，规范年度财力的使用额度，有关资金的实际使用限额与相关项目则并没有做出明确的规定，详细项目的优先选择权利主要交给各个单位，政府主要重视整体预算绩效管理目标的实现。

2、产出求绩效

“勤俭节约”入法违纪铁腕追责针对我国现实情况中政府预算不能实现精准、全面的反映政府每年所消耗、占有的各种资源，存在巨大的浪费情况，要想有效落实国家关于厉行节约的有关要求，真正达成建设廉洁政府的相关目标。新预算法主要细分了2个层次进行规定。首先，明确了收支平衡、追求绩效、量力而行、勤俭节约以及统筹兼顾的基本原则；其次，注重各级预算支出的编制工作，必须要严格遵循勤俭节约的基本原则，针对各个机关单位的建设、运行资金进行严格的控制。对于实际工作中潜在的一些浪费现象，新预算进行了详细、明确的规定，例如在新预算法的第12条当中提出了收支平衡、追求绩效、量力而行、勤俭节约以及统筹兼顾的基本原则，又比如第337条当中必须要针对各个机关单位的建设、运行资金进行严格的控制。原预算法只是针对隐瞒预算收入、擅自更改预算以及擅自进行库存支配这三种现象只是制定了相应的法律职责，然而其并不够明确，但新预算法则针对违法违纪行为进行了重新的梳理与定义，进一步加大了责任追究与处罚的力度，分别在第92、93、94以及95条当中进行明确的法律责任划分。比如政府与相关机构在预算之外或者超预算标准进行楼堂馆所建设的，挪用重点支出资金，违规举债等行为，针对存在直接责任的主管干部及其他直接责任人员给予开除、撤职的处罚，如果存在犯罪行为的，还将依法追究相应的刑事责任。上述法律规定核心是协调好绩效与成本之间的对比关系。从现代预算属性分析，对于绩效的理解需从经济效益、社会效益和满意度等角度综合认知和判定，前者能够直接采用货币单位来进行衡量，而后者则不能采用货币单位来进行衡量，其高低不仅会受到行为主体决策的直接影响，同时还会受到各类外部环境的间接影响，其是难以进行准确计量与有效控制的。政府预算本身属于一种非市场化的行为模式，其可以为广大人民群众与社会提供与之对应的产品或者服务，外部性特点是政府预算的显著特点，一般来说，通过政府预算所生成的社会效益要明显优于其所生成的经济效益，处在该种状况下，自然不能有效计算政府预算能够生成的具体效益。从成本的层面来看，无论是针对市场性行为来说，亦或是针对市场行为而言，一般都可以应用存量资产和流量资产来进行相应的表现，其是当前技术条件下我们能够进行精准衡量的。鉴于此，在对政府预算实施绩效评价的进程中，我们应当注重成本方面的各个问题，即必须要建立在预期生成同等效益的基础上，综合考虑其所需要的具体成本。处在该种背景下，能够可以全面、精准、有效的核算出政府的具体成本或者开销就成为我们针对政府预算绩效管理实施评估的重要内容。从绩效评价的技术层面来看，当前主要可以针对支出的决算数、预算数所获得的成果来实施对比分析，其所表现的情况是否真实会直接涉及到整个成本核算的结果是否真实，并且会对绩效评估的成效产生巨大的影响。因此，我们必须要在绩效预算评价的基础上，依法构建一种可以全面、精确、有效反映政府全部开销得到报告体系，才可以对政府预算绩效评价的准确性与全面性提供有效的保障。需要注意的是，政府在实施自身行为的时候，因为政府占有、耗费了由于过去投资所生成的存量资产，通常将其安排其在当期或者当年的政府预算中进行一次性的反映，处在这种状况下，政府当期或者当年的正本自然体现为大幅上涨的趋势。因此，我们在针对政府财政支出进行绩效评估的过程中，如果当期或者当年所涉及到的存量资产存在过多的情况，则能够得出该阶段政府财政支出绩效不佳的结果；如果当期或者当年所涉及到的存量资产存在过少的情况，则能够得出该阶段政府财政支出绩效较好的结果。综上所述，我国现阶段所使用的政府预算体系存在巨大的缺失，其无法反映出政府在某个时间段所占有、消耗的所有社会资源，导致其无法针对政府财政支出的实际绩效实施客观、全面的评价。

3、转移重控制

规范专项转移支付，减少“跑部钱进”为有效解决我国转移支付工作中存在的各种问题，规范我国转移支付体系，新预算法着手各个层次，在不同层次当中添加了规范财政转移支付制度的相关要求。一方面，“新预算法当中明确提出，必须要完善我国的专项转移支付定期评估与退出体系，通过市场竞争体系可以实现调节的事项，不可以设置专项转移支付。与此同时，当上级政府部门在进行专项转移支付安排的过程中，除了根据国务院的相关规定应由上下级政府共同承担的相关事项以外，上级政府不能够要求下级政府承担对应的配套资金。”另一方面，地方政府能够进行自由支配的一些限定用途、规模较小的转移支付，针对该转移支付当中存在的配套要求多、资金分散、重复较差以及项目复杂等各种问题，新预算法当中的第16条、第38条以及第52条当中明确规定了转移支付的下达实现、预算编制措施、设立目标以及设立原则等。这一法律规定在规范政府之间财力关系的同时，极大约束了地方政府、行政部门盲目申请或使用专项转移支付资金的冲动。这一方面为该类支出绩效预算评价给出工作时点，也为各级政府节约高效使用预算资金奠定良好基础。

4、结果刚约束

“预算公开”入法，彰显法的效力相较于原预算法，新预算法当中全面、细致的规定了“预算公开”的相关内容，并且在第14条当中针对公开的时限、范畴以及主体等都进行了明确的规定，针对机关运行资金、转移支付以及政府债务等关注程度非常高的事项，新预算法都进行了公开明确的说明，并且在第92条当中明确规定了违反预算公开规则应当承担的法律责任。真正实现将预算公开实践的成果归纳到法律规发当中，使其能够产生有效的法律约束效应，通过法律规定能够有效突出体系重视应用预算绩效评价结果，并且把预算编制与评价结果进行整合，当作编制以后年度预算的理念技术，为我国构建财政支出绩效约束激励体系，充分发挥绩效评价对财政资金跟踪问效的监督作用打下坚实的法律基础，其是我国预算法优化与改革的历史性进步，其使得广大人民群众的参与权、知情权以及监督权都得到了有效的保障，在有效提升政府财政管理能力的同时，真正达成从源头上有效治理腐败的目的。对于实际工作中预算细化不足的情况，新预算法当中的第32条、37条以及46条等多处都进行了明确、细致、全面的规定，比如进一步强调未来各级预算支出必须要严格按照其经济与功能性质来实施分类编制。明确了科学选择评价方法、建立健全绩效评价体系以及健全预算支出评价体系的发展方向。

四、总结

总之，通过对新《预算法》绩效观的解读，不难发现在法的约束下，对破解预算运行中存在的“拍脑袋”定预算、“乱花钱”不问责、“跑部钱进”、“违规不处罚”等现实之困提供了强有力的法律制度保障，但如何以该法为引领，确保法的实施与法的效力得以充分实现，需要业界从实操的技术层面入手完善相关制度，如绩效预算评价制度、政府财务报告制度及人大监督定位等。

作者：姜竹 戴沁轩 单位：北京工商大学经济学院