人民银行预算绩效管理框架构建

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一、人民银行预算绩效管理的必要性

2013年党的十八届三中全会以来，中央出台了一系列深化预算管理制度改革、推动建立现代财政制度的重大措施，新修订的《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》从法律基础和顶层设计的角度指明了构建全面规范、公开透明预算制度的战略目标，在全国范围内掀起了完善预算管理制度，提高管理绩效的改革浪潮，改革力度之大，范围之广，进程之快，前所未有。人民银行作为政府部门，肩负着执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务和经理国库的重要职责，组织机构层级复杂、预算资金量巨大，改变当前传统粗放式的预算管理模式，将绩效观念融入预算管理的全过程，不仅是适应国家预算体制改革的迫切要求，也是提升人民银行预算科学化、精细化管理的基础，对有效缓解预算资金紧张的矛盾，提升预算分配的科学性、公平性，提高预算资金使用效益具有重要意义。为此，应该借鉴国内外预算绩效管理的先进经验，结合预算管理的现状，在财政部确立的改革框架下，从制度创新的角度，制定人民银行预算绩效管理框架，完善相关配套措施，逐步推进预算绩效管理改革。

二、人民银行预算绩效管理框架

(一)预算绩效管理的总体目标

预算绩效管理目标是预算绩效管理的基础和前提。人民银行预算绩效管理目标应包括以下三个方面:从服务于央行战略的角度，要为人民银行各项职能和业务正常运转提供最基础的物质保障，促进人民银行有效履职；从注重资金成本效益的角度，要能够全面、准确地反映履职业务的成本效益，并适应预算公开的要求，能以财务报告的形式向政府和公众提供预算管理信息；从适应央行财务管理目标的角度，要维护人民银行资产负债表的健康和稳定，不断提升资产负债管理能力和水平，将管理和服务的效能发挥至最大化。

(二)预算绩效管理的具体对象

根据财政部制定的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，人民银行预算绩效管理的内容应当是全部预算资金，绩效评价对象包括基本支出(包括人员经费和公用经费)、项目支出(包括基建类支出和行政事业类支出)和部门整体支出，其中，项目支出是绩效评价的重点，财政部鼓励有条件的机构开展部门整体支出绩效评价。但是受当前体制和机制等限制因素的影响，人民银行基本支出预算存在供给不足和结构不合理等一系列问题，推行预算绩效管理难度较大，而项目支出预算相对而言具有较为明确的支出目的、标准和要求，是推行预算绩效管理起步阶段的最佳对象。

(三)预算绩效管理的组织结构

人民银行预算绩效管理的主体是人民银行总行及各级分支机构。根据美、英等国家央行预算管理组织架构的经验，人民银行应自上而下建立“纵向一致、横向协同”的三级预算绩效管理组织体系。一是在人民银行各级行内部设立预算管理委员会，并直接向上级行委员会负责，主任由各级行行长担任，副行长、财务、人事、货币发行、安全防卫、反洗钱、科技、后勤、内审等具有财权、重大预算项目事权和监督权的部门负责人为成员，负责预算目标制定和管理决策，以及组织协调财权部门、事权部门、监督部门之间的权责关系。二是在各级行的财务部门设立预算管理委员会办公室，办公室主任由各级行的财务负责人担任，负责各业务部门及所属各行年度预算审核、汇总、调整、上报、下达及考核评价等日常具体工作。三是各级行的业务部门为预算责任中心，负责部门业务量的测算、预算需求的编报以及预算的执行等工作。

(四)预算绩效管理的基本依据

战略发展规划是部门预算体制下实行绩效管理的基本依据。为了细化和分解的预算管理目标，以有效指导预算绩效管理的各个步骤和程序，借鉴美国预算绩效管理的经验，人民银行各级行应结合宏观经济形势并充分考虑自身履职特点，按照上级行的任务规划和工作部署，围绕预算管理目标制定四年期战略发展规划，该规划一方面要涵盖今后几年在制定货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等方面的工作计划和预算安排的总体框架，以便于人民银行各级责任中心以此为依据编制各年度预算规划，进而量化和细化业务预算资金需求；另一方面要划分战略发展规划和年度发展规划，设定对应的子任务，使长期预算与短期预算编制相结合，在明确长期战略任务，减少央行行为盲目性的同时，兼顾短期预算年度指标同央行长期发展战略的有效匹配，保证各期预算的一致性和衔接性，也为后续的绩效评价工作设置可行的目标体系和检测标准。

三、完善人民银行预算绩效管理框架的配套措施

(一)健全预算绩效管理账户体系

预算账户体系的合理设置是预算绩效管理精细化、规范化和科学化的基础，人民银行应按照“突出重点、标准适当、确保唯一、内容全面”的原则全面补充、调整现有的预算账户体系，理顺各项预算支出的列支渠道和标准。一方面根据人民银行职能特点及实际需要，从有利于成本核算的角度考虑，充实完善部分费用账户的核算要求和具体规定，进一步明确、规范科目账户的具体核算内容，以增加财务信息的可比性和有用性。如将货币调款、押运等发行业务产生的车辆运行费用纳入“货币发行费”中核算；另一方面根据人民银行近年来职能拓展的要求，将征信管理、金融稳定管理、金融消费者权益保护等专项业务支出在项目支出中予以明确体现，增强职能部门与项目支出使用责任的对应性，为实施分部门、分业务的预算支出绩效管理提供了前提条件。

(二)建立央行预算定额标准体系

长期以来，人民银行各级行由于缺乏科学合理的预算定额标准，财务资源在配置上存在地域差异和分配不均的现象，亟需建立预算定额标准体系，以实现预算分配的规范化，提高资源配置效率和透明度，同时为预算编制、分配、监督、评价提供了量化依据。因此，在预算绩效管理框架中，应根据人民银行业务特点，在不影响履职效果、满足业务需求的前提下，结合经济社会发展水平，针对基本支出和项目支出的明细内容，按照科学合理和平均先进的原则，编制和测定简便易行的限额标准。同时，建立定额标准调整机制，依据业务发展和环境变化情况，对限额标准进行适时调整，以体现动态性、发展性和前瞻性的要求，发挥激励各级行有效配置财务资源的作用。

(三)健全预算绩效管理评价机制

绩效评价方法和评价指标的选择和确定是预算绩效管理是否科学合理的重要基础，是开展预算绩效管理工作的核心环节。人民银行一方面要结合各项目特点、管理要求和费用支出影响因素，遵循短期和长期效益相结合、定量与定性指标相结合的原则，针对基本支出和项目支出建立一套科学完整的预算绩效评价指标库，并在绩效管理实践中逐步完善健全。另一方面要选择合适的预算绩效评价方法，在借鉴国内外平衡计分卡、项目评级工具等方法经验的基础上，充分考虑人民银行预算项目的多样性、复杂性和不确定因素，根据具体项目特点及评价目的，选择合适的绩效评价办法。如公用经费可采用平衡计分卡，基建项目支出可采用项目评级工具，货币发行费、安全防卫费等人民银行特有行政事业类支出可采用层次分析法进行绩效评价。

作者：昌丽颖 单位：中国人民银行合肥中心支行