大气污染防治专项资金绩效审计浅析

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以雾霾污染为代表的大气污染对人体、生态、经济等造成严重危害。防治大气污染是改善和保障民生的基础保障，是深入贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是推动高质量发展的具体实践。为防治大气污染，我国每年投入大量专项资金，且金额逐年上升。专项资金的投入取得了一定成效，但也存在骗取、挪用，以及违规扩大开支范围等问题，大气污染防治专项资金绩效亟待提升。政府审计作为国家治理的重要组成部分，可以提高财政资金使用效益，理应在大气污染防治专项资金绩效提升中发挥积极的作用，但在新时代、新形势、新背景下，政府审计面临巨大挑战，仍存在短板待补齐。

一、存在的问题及制约因素

（一）重视程度不够。为防治大气污染我国投入了大量精力财力，但大气污染防治相关政府审计投入却相对不足，这体现出对大气污染防治专项资金绩效审计的重视程度不够，甚至导致政府审计对接困难或不畅。特别是部分地区和部门绩效管理理念较弱，被审计单位配合度不高。

（二）制度建设不足。首先，大气污染防治专项资金绩效管理相关制度的缺乏，直接导致政府审计依据的不健全。其次，大气污染防治专项资金绩效审计的规范体系仍不健全。与大气污染防治专项资金绩效审计相关规定散落在《审计法》等法律法规中，不能满足大气污染防治专项资金绩效审计的特殊性。缺乏基本准则及技术指南等，审计人员很难在实务中确定应遵循的标准和准则。最后，大气污染防治专项资金绩效审计信息公告制度建设不足，比如审计信息公告的内容、标准没有统一的规定，低质量的审计阻碍审计信息的公开等。

（三）监督力度不强。一是覆盖范围不够。大气污染防治专项资金绩效审计不仅是对专项资金本身的审计，还应包括专项资金的合规性，以及专项资金的绩效性。过于关注“资金”本身，忽略“绩效”问题，可能导致审计停留于表面问题。二是频次不够。受审计人员不足等因素影响，部分地区大气污染防治专项资金绩效审计周期较长，未能按照专项资金预算周期安排审计，对于可能存在的问题不能及时发现，直接降低了财政资金使用效率。三是深度不够。当前大气污染防治专项资金管理仍存在流程不畅通、项目储备库建设跟不上、绩效评价体系不健全等问题，政府审计应深度挖掘大气污染防治专项资金使用中存在的问题，倒逼生态环境、财政等部门加强大气污染防治专项资金的管理，深化体制机制改革。

（四）方式方法待优化。一是未能充分结合专项资金的特殊性。专项资金用途明确，其设立、管理、分配等都要符合相应的法律法规，且要接受绩效考核。二是未能充分实现跟踪审计。政府审计内容偏重事后评价，对大气污染防治专项资金绩效的全过程管理不够，未能充分挥发政府审计的监督管理功能。三是缺乏科学的审计体系。现阶段绩效审计体系较为单一，对于环境效益、经济效益和社会效益的综合评价缺乏针对性和可操作性，对于不同地区、不同污染源、不同类型的项目采取同样的审计体系，缺乏差异性。另外，“大数据”“互联网+”等信息化技术手段的应用也有待加强。

（五）成果运用不充分。高效率的审计成果应用可以强化大气污染防治专项资金管理，推进大气污染防治专项工作开展，以及有效预防类似问题的重复出现。然而，不同地区、不同时间大气污染防治专项资金绩效审计所发现的问题大都是共性的，常常是同一问题反复出现，进一步反映出大气污染防治专项资金绩效审计成果运用不充分的问题。一方面，政府审计可能过于关注专项资金的合规性，而忽略了绩效性，以及专项资金的管理问题，审计人员受各种因素所限未能提出有效的改进建议；另一方面，相关部门整改不彻底，未能深入制度层面予以改进，真正从制度上堵住问题的反复发生，针对政府审计结果未形成完整有效的问责机制及长效机制。

（六）人才储备不足。人才是审计事业高质量发展中的关键一环，我国已初步建立起一支综合素质较高的审计队伍，但政府审计仍面临着复合型审计人才缺乏、人才培养跟不上、人才引进广度不够等问题，直接影响审计的质量。另外，地方经济发展水平、媒体公众、政治体制、审计技术等因素也制约着大气污染防治专项资金绩效审计的效率。

二、影响效应

（一）综合效应。政府在大气污染防治中处于重要地位，相关制度的供给、专项资金的支持等均来自政府，政府执行力的提高有利于目标快速高效地实现。大气污染防治专项资金有中央财政的拨付，也有省级财政的支持，专项资金从上到下、从中央到地方涉及的层级较多，使用效率难掌控。政府审计有利于大气污染防治专项资金的合理分配，保证大气污染防治专项资金的专项使用，以及强化大气污染防治专项资金的过程管理。整体来看，政府审计通过加强资金执行审计，强化政策执行效果，提高相关部门在大气污染防治中的执行力等，进而最大程度提升大气污染防治专项资金绩效。

（二）环境效应。政府审计具有治理功能，发挥好国家审计的抵御功能有利于环境绩效的提升，即通过大气污染防治专项资金绩效的提升，增强大气污染防治效果，使有限的资金发挥更大的作用。大气污染防治专项资金为环境治理提供资金保障，政府审计通过强化专项资金执行，提升专项资金使用效率，促使大气污染防治取得成效。第一，政府审计通过揭示真实治污情况提升大气污染防治专项资金环境绩效。第二，政府审计通过规范政府行为提升大气污染防治专项资金环境绩效。第三，政府审计能够促进领导干部履责，使其树立科学的发展观和政绩观，推动大气污染的有效预防与治理。第四，政府审计能够缓解信息不对称，强化公众媒体舆论监督等，促使大气污染防治的有效落地。

（三）经济效应。政府审计通过发挥其监督、治理等职能，提升财政资金绩效，实现整体经济的良性循环。政府审计在维护国家财产安全方面发挥着重要作用，而大气污染防治专项资金绩效审计正是维护专项财政资金的安全，确保其高效使用。根据波特假说，适当的环境规制能促进企业开展创新活动，提升企业生产力及盈利能力，进而抵消环境保护带来的成本增加。大气污染防治专项资金可以认为是政府给予的补贴，企业若真正利用补贴改进绿色技术，不仅可以做到节能减排，还能提升竞争力，带来经济绩效的提升。

三、作用路径

（一）预警机制。从事前来看，政府审计所具有的威慑性能够防止违规行为发生，进而提升专项资金绩效。从事中来看，政府审计可通过跟踪审计、事中审计等及时跟进大气污染防治专项资金使用中可能出现的倾向性问题，提前预警，避免问题扩大化；政府审计通过预警机制强化领导干部、项目人员等的责任约束，提升专项资金执行效率。从事后来看，政府审计通过公告制度对审计结果公示，对同类违规行为预警。

（二）实施机制。政府审计是以第三方的视角通过对大气污染防治专项资金绩效的跟踪审计，直接融入于防治项目实施的事前、事中和事后全过程，客观评价大气污染防治专项资金执行的效率。政府审计机关通过对大气污染防治相关政策和法律法规落实情况的审计，了解大气污染防治专项资金真实分配和使用情况，揭示其中存在的问题，加强治理政策的深度实施，促进财政资金的合理高效使用，提升大气污染防治专项资金绩效。

（三）反馈机制。政府审计具有政策实施回头看的功效，通过审计发现政策实施中存在的问题和积极做法，并将其反馈至大气污染防治专项资金绩效管理中。政府审计能够督促大气污染防治相关政策得以贯彻实施，督促政府相关部门关注专项资金使用绩效，在有限的财政资金下以最少的投入获取最大的收益。政府审计能够发现制度上的不足，推进完善与大气污染防治相关法律法规、制度体系，从机制体制上防范风险问题；还可以在审计中总结各省市县区在专项资金落实中好的做法与经验，将其反馈至大气污染防治相关政策制订中去，不断优化和改进现行治理制度，提升专项资金使用绩效。

四、优化策略

（一）强化大气污染防治专项资金绩效审计重要性。大气污染防治专项资金在公共支出中占比不断增加，对其审计直接影响财政资金的使用效率。要从思想上牢固树立绿水青山就是金山银山的意识，加快生态文明建设，提升大气污染防治专项资金绩效审计层级，省以上审计机关要统筹组织力量，有效开展审计工作。

（二）构建大气污染防治专项资金绩效审计的制度体系。一是加强大气污染防治专项资金绩效管理制度建设。加大对专项资金的分配、管理和使用的统筹力度，确保精准有效；加强项目资金过程管理和绩效监督管理，严格绩效目标和达成情况考核。二是完善大气污染防治专项资金绩效审计法律法规，政府审计法律法规体系、《大气污染防治法》等环境类法律法规中应明确政府审计的监督作用及地位，对审计的具体程序、责任等予以规范。三是健全专项资金绩效政府审计信息公告透明制度。制定政府审计信息公告专项法律法规，完善政府审计信息公告程序，明确政府审计信息公告内容、标准等，使审计信息公告有法可依、有章可循。

（三）持续提升大气污染防治专项资金绩效审计的质量。树立科学的专项资金绩效政府审计理念。充分认识审计的意义和作用，政府审计的目的不是发现问题和惩罚违规，而是从根本上加强管理完善制度，提升大气污染防治专项资金绩效。应充分调动多方力量，加强各部门之间的合作，发挥公众媒体等多主体的作用。建立大气污染防治专项资金绩效审计体系，深化大气污染防治专项资金绩效审计内容。做到审计全覆盖，凡是与大气污染防治专项资金相关的都纳入审计范畴；做到审计有重点，聚焦力量，紧抓重点项目，突出专项资金的“绩效”性。

（四）不断创新大气污染防治专项资金绩效审计的方法。一是方式方法的创新化。不断优化传统的审计方法，积极主动创新审计方法，改进审计组织管理方式。二是审计方法的差异化。大气污染防治专项资金绩效审计要因地制宜，结合审计项目特点，综合运用案例分析、实验研究等多种方法，采取一地一策，一项一策。三是审计流程的规范化。规范大气污染防治专项资金绩效审计流程、作业程序等，使政府审计人员有章可循，易于上手。四是审计方式的信息化。推进大气污染防治专项资金绩效审计信息化建设，建立专项资金绩效审计信息系统，积极探索数字化审计模式。

（五）建立大气污染防治专项资金绩效审计的管理体系。一方面，完善大气污染防治专项资金绩效审计闭环管理。做到审计准备全方面“审有备”，审计过程全覆盖“审到边”，审计结果全有效“改彻底”，审计建议全到位“促政策”。另一方面，加强大气污染防治专项资金绩效审计过程管理，关注审计过程的科学性、公正性、依法性，做好大气污染防治专项资金绩效的跟踪审计。

（六）加速培养一批有能力有干劲的专项资金审计队伍。优化绩效考评机制，突出审计机构及人员绩效考核体系的科学性，完善人才激励制度，形成良好的激励机制，最大化激发审计人员工作积极性。健全人才培养模式，政府机构要不断优化人才培养，完善职业教育；丰富引才渠道，优化审计人才队伍结构；加强自身廉洁建设，提高审计人员职业道德。高校要加快审计学科体系建设，推动建立理论与实践相结合的审计专业人才培养体系。

作者:贺娜 单位:西安建筑科技大学